М.В. ВАРЛЕН,

кандидат юридических наук, ректор Первого Московского юридического института

 

Автор рассматривает парламентаризм как целостную систему, институт власти, имеющий определенные функции, место и роль в политической системе общества.  Парламентаризм позволяет народу реализовать свое конституционное право на государственную власть и одновременно выступает в качестве элемента механизма сдержек и противовесов, обеспечивающего контроль за исполнительной ветвью государственной власти.

Ключевые слова: парламентарий, парламентаризм, государственная власть, политический режим.

 

Идея народного представительства определяет формирование и развитие системы организации верховной власти в современных демократических государствах, основывающейся на признании народа источником власти. В науке конституционного права такая организация власти определяется как «представительное правление», «представительная система», «представительная демократия».

Важность существования представительной демократии Ш. Монтескье объяснял неспособностью народа «обсуждать дела». Поэтому он ограничивал его участие в правлении только избранием представителей. По мнению Ш. Монтескье, предназначение выборного представительного собрания состоит в том, чтобы создавать законы и наблюдать за тем, хорошо ли соблюдаются те законы, которые уже им созданы. Он считал, что эти дела собрание «может очень хорошо выполнить»[1].

Теория разделения властей и народного представительства исходит из принципа равенства всех трех ветвей власти. Вместе с тем еще со времен ее основателей подчеркивается особая роль, которая отведена власти законодательной и органу, призванному его осуществлять — парламенту. Именно парламент — это орган, который выражает волю носителя суверенитета — народа. Поэтому с разделением властей тесно связана идея парламентаризма.

«Древнейшее... оправдание парламента заключается в соображении внешней «быстроты»: собственно говоря, решать должен был бы народ в своей реальной совокупности, как это было изначально...; но по практическим соображениям сегодня невозможно, чтобы все в одно и тоже время сходились в одном месте; также невозможно опрашивать всех по поводу каждой частности; поэтому разумней облегчить себе задачу избранием коллегии доверенных людей, а это как раз и есть парламент»[2]. Понятие «парламентаризм» в литературе трактуется как верховенство, привилегированное положение парламента, ответственность правительства перед ним, либо как существенная роль парламента, т.е. нормальное его функционирование как представительного и законодательного органа, обладающего также и контрольными полномочиями[3]. Таким образом, степень развития парламентаризма определяется прежде всего степенью самостоятельности парламента в осуществлении законодательной функции и осуществлении контроля за исполнительной властью.

В науке конституционного права категория народного представительства относится к числу особо важных. Так как от степени внедрения народного представительства в практику государственного устройства в значительной степени зависят форма государства, иерархия структура, компетенция органов государственной власти, характер из взаимоотношений. Об особой значимости народного представительства свидетельствует то, что оно, как верно отмечает М.В. Баглай, выполняет функцию соединения суверенитета народа с государственной властью. Благодаря этому всей системе правления в России присущ демократический характер[4].

Впервые возникнув как социальный орган власти в 1265 году в Англии, парламент в течение столетий приобрел нынешние формы, сохранив и развив первоначальные, обогатив их новыми[5]. Его появлению предшествовала длительная, насчитывающая несколько тысячелетий допарламентская история законодательной власти, претерпевшая множество изменений, отступлений от найденных форм и возвращения к ним в новых исторических условиях. Глубже понять суть парламента и парламентаризма можно, проследив основные этапы становления и развития самой идеи парламентаризма, а затем и функционирования парламентской формы законодательной власти.

Парламент и парламентаризм обоснованно связывают с законодательной властью. Парламентаризм вышел из чрева законодательной власти, а, в свою очередь, право возникло из потребности защиты интересов правящей группы, а также потребностей защиты членов племени, сородичей.

Впервые идею парламентаризма в современном ее восприятии высказал Дж. Локк в своем труде «Два трактата о правлении»[6]. Поддержание режима свободы, реализация «главной и великой цели» политического сообщества непременно требуют — по Дж. Локку — чтобы публично-властные правомочия государства были четко разграничены и поделены между разными его органами. Правомочие принимать законы (законодательная власть) полагается только представительному учреждению всей нации — парламенту. Компетенция претворять законы в жизнь (исполнительная власть) подобает монарху, кабинету министров. Их дело ведать также соотношениями с иностранными государствами (осуществлять федеративную власть). Дж. Локк, однако, привнес в политическую теорию нечто гораздо большее, чем просто мысль «уравновесить власть правительства, вложив отдельные ее части в разные руки». Имея в виду не допускать узурпации кем-либо всей полноты государственной власти, предотвратить возможность деспотического использования этой власти, он наметил принципы связи и взаимодействия «отдельных ее частей». Соответствующие типы публично-властной деятельности располагаются им в иерархическом порядке. Первое место власти законодательной как верховной (но не абсолютной) в стране. Иные власти должны подчиняться ей. Вместе с тем они вовсе не являются пассивными придатками законодательной власти и оказывают на нее активное влияние.

По существу, нормальная «структура правления» рисовалась воображению Дж. Локка комплексом официальных нормативно закрепляемых сдержек и противовесов. Эти представления о дифференциации, принципах распределения, связи и взаимодействии отдельных частей единой государственной власти легли в основу рождавшейся в XVII в. доктрины буржуазного конституционализма. В последствии они были подхвачены и развиты Ш. Монтескье.

В научной литературе можно встретить формулировку, определяющую парламентаризм как форму государственного правления[7]. Мы считаем, что такой взгляд упрощает суть вопроса. С древних времен под формами правления понимали способ сосредоточения власти или в руках одного лица (монархия), или группы лиц (аристократия) или народа (демократия). Парламенты существовали и существуют и при монархах (классический пример — Англия), и при демократиях. Парламентаризм можно толковать как разновидность, но не как самостоятельную форму правления. Однако и такой взгляд на суть парламентаризма недостаточен.

С политологической точки зрения парламентаризм — явление многоплановое, имеющее сложную внутреннюю структуру, состоящую из взаимосвязанных элементов. Поэтому не удивительно, что по вопросу сущности и принципов парламентаризма существует достаточно широкий спектр мнений. Так, например, немецкий юрист Георг Еллинек не относил парламент к числу важнейших органов государства. Парламент, по его мнению, — это один из таких второстепенных органов, появление, существование и исчезновение которых не влечет за собой дезорганизации или коренного видоизменения государства. Парламент не является самостоятельным органом, так как его волевой акт непосредственного воздействия на государство и на подвластных государству лиц не оказывает.

Совсем другой точки зрения придерживается английский исследователь А. Дайен. «Парламент, — писал он, — ... имеет при английском государственном устройстве право издавать и уничтожать всевозможные законы; нет ни лица, ни учреждения, за которым английский закон признавал бы право преступать или не исполнять законодательные акты парламента. Права парламента ограничены лишь двумя факторами: нравственным законом и общественным мнением»[8].

Возникло и обобщающее понятие «парламентаризм», которое пока неоднозначно трактуется в политологической литературе. В «Большом энциклопедическом словаре» парламентаризм определяется как система политической организации государства, при которой четко разграничены функции законодательной и исполнительной властей при привилегированном положении парламента. И далее констатируется, что «с усложнением структуры общества, связей происходит процесс усиления полномочий исполнительной власти (президента, правительства)»[9].

Несколько другое толкование этому понятию дают авторы «Общей и прикладной политологии». Парламентаризм, по их мнению, — «система государственного руководства обществом, характеризующаяся четким распределением законодательных и исполнительных функций при привилегированном положении законодательного органа — парламента по отношению к другим государственным органам»[10]. На современном этапе развития общества существует множество определений, в той или иной мере отражающих сущность понятия «парламентаризм». Одни оценивают парламентаризм «как систему организации и функционирования верховной власти, характеризующуюся разделением законодательных и исполнительных функций при привилегированном положении парламента»[11]. Данное определение предполагает ведущее положение выборного законодательного органа в системе государственной власти и управления. Другие считают, что парламентаризм — «система правления, характеризующаяся четким распределением законодательной и исполнительной функций при формальном верховенстве законодательного органа — парламента по отношению к другим органам государственной власти»[12]. Третьи определяют его как «уходящую корнями в средневековую форму представительства народа в виде избираемого собрания, которая обладает определенными правами и полномочиями при принятии решений в рамках конкретной системы власти и государственного строя. Более же целесообразно рассматривать парламентаризм как целостную систему, институт власти, имеющий определенные функции, место и роль в политической системе общества. Понятие «парламентаризм» весьма объемно. Оно отражает, с одной стороны, положение парламента в механизме разделения властей, а с другой — принципы функционирования и устройства парламента.

Парламентаризм возникает и существует тогда, когда парламент наделен полномочиями законодательства, избрания правительства, контроля за его деятельностью и другими органами исполнительной власти, их отставки, а также отставки президента (или монарха в случаях парламентской формы монархии, когда монарх занимает престол не по наследственности, а по избранию, зачастую тем же парламентом).

С учетом того, что смысл демократии связан прежде всего с идеей политической свободы, со свободой политического выбора, сделанного осознанно свободным нардом, свободными гражданами, институт органов народного представительна выступает в качестве необходимого общественного инструмента такого выбора, свободного принятия решения и в то же время является своеобразной контрольной комиссией народа на аппаратом публичной власти, которая понуждает его служить народу и общественным интересам, признавая и соблюдая права человека и гражданина. Поэтому народное представительство, возникающее из недр общества и наиболее ярко выражающее идею общей воли, суверенитета народа, призвано не допускать ни отчуждения власти от общества, ни ее полного и бесконтрольного господства над обществом, обеспечивая и политическую свободу в обществе, и личную свободу индивида.

Итак, что собой представляет современный парламентаризм? Какие черты он приобретает в настоящее время?

Отметим, что парламентаризм — это сложное, комплексное явление, которое вбирает в себя многие стороны общественной жизни, и может быть выражено в нескольких формах.

С точки зрения политической теории парламентаризм является одной из форм репрезентативной демократии. В этом смысле он фактически отождествляется с демократическими ценностями, сложившимися за многие, столетия, как-то: гражданское общество с высокой степенью правовой культуры; утверждение идеи верховенства закона; приоритет прав личности в отношениях с государством (именно воля народа является решающей при формировании государственных институтов); создание соответствующей шкалы ценностей, которая бы исключала противоречие общественных и личных интересов при осуществлении государственной власти. Несомненно, все указанные ценности должны реализовываться посредством деятельности органа народного представительства — парламента. Однако следует полностью согласиться с мнением современных российских политологов, что само существование парламента в системе органов государственной власти не означает существования парламентаризма на прочных основах[13]. То есть для парламентаризма необходимо, чтобы орган народного представительства был наделен определенными качествами, среди которых можно выделить: 1) избрание депутатов парламента на свободных всеобщих выборах, что является основной гарантией высокого уровня представительности данного государственного органа; 2) самостоятельность и независимость в системе разделения властей, — именно парламент образует законодательную ветвь власти; 3) высокий уровень полномочий парламента при решении вопросов государственного управления (например, при формировании исполнительной власти) и наличие решающих полномочий в процессе законотворчества.

Приоритет демократических ценностей при определении парламентаризма просматривается в работах многих современных исследователей. Некоторые прямо заявляют, что парламентаризм есть ни что иное как «система представлений об общедемократических, общецивилизациошшх ценностях государственно-организованного общества»[14].

Парламентаризм — явление многоплановое, имеющее сложную внутреннюю структуру, состоящую из взаимосвязанных элементов. Он характеризует организацию общественной жизни, достигнутый уровень обеспечения прав, обязанностей и свобод граждан, т.е. степень демократизации общества. Мы определяем парламентаризм как систему властных отношений, базирующуюся на разделении властей, представительстве разнообразных интересов различных социальных групп гражданского общества, политическом плюрализме, соблюдении прав и свобод человека и гражданина.

Парламентаризм неразрывно связан с теорией и практикой разделения властей и, следовательно, не предусматривает наделение какой-либо ветви государственной власти полномочиями и функциями верховной власти. Баланс властей может быть смещен в сторону парламента или, как, например, в настоящее время в России, в сторону исполнительной власти и президента[15].

Среди исследователей-правоведов нет единого мнения в определении сущности народного представительства. Ряд ученых, например, С.А. Авакьян отмечает, что этим понятием охватываются не только коллегиальные органы, состоящие из избранных народом представителей-депутатов, но и главы исполнительной власти. По мнению С.А. Авакьяна, они «производны от народа в силу их выборности и выражают его интересы»[16]. Более широко рассматривает категорию представительства А.С. Автономов, полагающий, что Президент РФ осуществляет представительство и является представительным органом государственной власти[17].

Мы полагаем, что такое толкование понятия «народное представительство» не точно, ибо выхолащивает, размывает его сущность. На наш взгляд, выборное должностное лицо не является народным представителем. По своей природе такое лицо назначено не для представления интересов всего народа или его части в какой-либо властной структуре, а для осуществления определенного набора полномочий, связанных с управлением, воздействием на весь народ или его часть. Эти полномочия определяются не волей избирателей, а действующим законодательством, планами, программами, указаниями вышестоящих органов. При выборе должностных лиц для избирателей определяющими являются организаторские способности претендентов, их умение проводить в жизнь конкретные решения. Для депутатов самое главное — способность максимально точно выражать в разрабатываемых законах волю народа, по меньшей мере, своих избирателей. Поэтому, по нашему мнению, реализованная в федеральном законодательстве идея Президента РФ о назначении высших должностных лиц (губернаторов) субъектов России не заузила народное представительство в государственной сфере, так как по своей природе не относятся к народным представителям. Начиная с февраля 2005 года, высшие должностные лица субъектов Российской Федерации стали избираться региональными законодательными органами по представлению Президента РФ. Такой порядок соответствует Федеральному закону от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В нем Президент РФ и высшие должностные лица субъектов Российской Федерации названы органами государственной власти[18].

Предназначение высших должностных лиц субъектов Российской Федерации не аккумулировать в своих решениях волю избирателей, что требуется от депутатов, а представлять возглавляемый государственный орган внутри страны или за ее пределами, организовывать исполнение законодательства, решение социально-экономических задач. Это представительство можно назвать административным или должностным. Оно принципиально отличается от народного представительства. Для депутата фактор избрания народом имеет определяющее значение. Иным способом он не может получить депутатский мандат. Его предназначение — представлять интересы избирателей в законодательном органе и максимально выражать народную волю или, по меньшей мере, волю своих избирателей в конкретных законах. Такие задачи, как известно, не стоят перед высшими должностными лицами.

Примечательна точка зрения на систему народного представительства известного русского ученого-юриста Н.М. Коркунова[19], который обращал внимание на то, что одна из основных задач представительства в системе публичной власти — обеспечение живой, непосредственной связи между деятельностью государственных органов и текущими запросами общественной жизни. «От представительного элемента… требуется именно живая непосредственная связь с обществом». Представители должны быть «заинтересованы в том, чтобы государство управлялось согласно действительным потребностям народной жизни, согласно разделяемым ими политическим принципам», и для выполнения своего назначения представительный элемент должен «возможно чаще возобновляться, чтобы не обособиться от представляемого им общества».

Опасения Н.М. Коркунова по поводу возможной утраты представителями живой и непосредственной связи с обществом до сих пор не утрачивают актуальность.

Анализируя концептуальные и организационные ограничения государственного абсолютизма в российской конституционно-правовой традиции, можно сделать вывод о том, что в России с ее традиционным ориентированием на сильную государственную власть «замыкающуюся» на институт главы государства, рассмотрение концептуальных и институциональных оснований ограничения государства в его стремлении к абсолютизации властных полномочий, достаточно сильно отличалось от английской модели. В качестве основных факторов предопределяющих подобные отличия следует назвать следующие обстоятельства: во-первых, к началу преобразований в России отсутствовали необходимые элементы гражданского общества; во-вторых, средний класс, даже если признать сам факт его существования, был недостаточно силен для того, чтобы стать социальной базой демократических преобразований; в-третьих, эти преобразования следовало провести в кратчайший (по сравнению с западными странами) исторический промежуток времени. В результате в тех условиях, которые сформировались в России, была необходима совершенно другая стратегия развития вообще, другая концепция политических сил и тактика реформ в частности. Основным носителем преобразовательной программы направленной на вестернизацию политико-правовой системы выступала не буржуазия, а скорее само государство (точнее административная бюрократия), что в свою очередь предопределяло принудительный характер реформ и административно-командные методы их практического внедрения.

Конечно, отечественные исследователи, разделяли с представителями западной философии права идею ценности прав личности, и конституционного ограничения государственного абсолютизма. Однако, рассмотрение институтов парламентаризма и конституционализма по мнению российских ученых следовало проводить с учетом специфики политической системы России и тех социальных слоев в ней, которые способны разделить и действительно поддерживать эти социальные идеалы. В связи с этим, политическим идеалом объявлялся постепенный переход от абсолютизма к правовому государству через конституционную монархию. Представители этого направления придавали особое значение повышению политической культуры общества, чем объясняется их внимание к анализу правовой природы новых политических форм, возникающих в ходе реформ и революций. Предметом анализа являлся вопрос о социальных силах страны, способных проводить или поддерживать демократические преобразования. При отсутствии третьего сословия в западном его понимании это позволяло поддерживать более или менее постоянные альянсы либеральной интеллигенции с прогрессивной бюрократией.

Сейчас можно констатировать, что российский парламент является органической частью государственной власти и реализует волю своими, присущими ему формами и методами воздействия. В условиях парламентаризма как сложившейся системы государственного управления, при которой доминирует законодательная функция, властные возможности парламента возрастают.

Законы, принимаемые российским парламентом, направлены на регулирование наиболее важных общественных отношений в сфере конституционного и государственного строительства, политики, экономики, культуры, науки, образования, экологии, социальной сферы и т. д. Законодательство, формируемое парламентом России, устанавливает систему органов власти, порядок их организации и деятельности. Оно закладывает основы правового регулирования и координации деятельности органов власти, взаимоотношения центральных и региональных властных структур, регулирование и контроль в сфере гражданского права, институтов гражданского общества, прав человека и гражданина в Российской Федерации.

В условиях парламентаризма, после победы на выборах и обретения парламентского большинства той или иной партией, появляется реальная возможность выбора альтернатив общественно-политического и экономического развития общества в целом и основных институтов власти. В этом и заключается суть властной функции парламента.

Важную стабилизирующую роль российский парламент играет как инициатор социально-экономических и политических реформ. Именно в стенах данного учреждения обсуждаются все возможные альтернативы и точки зрения, выслушиваются все мнения и сравниваются аргументы конкурирующих сторон, происходит достижение компромисса и его юридическое оформление в виде принятых законов. Парламент впоследствии и контролирует выполнение намеченных реформ. Даже в том случае, если инициатором и исполнителем реформ является Правительство РФ, все равно последнее не может обойтись без российских законодателей.

Все это позволяет российскому парламентаризму, с одной стороны, успешно справляться со своей ролью в политической системе, с другой — претендовать на то, чтобы быть универсальным инструментом политической организации российского общества. Как видим, логика исторического развития выработала этот достаточно эффективный политический механизм, позволяющий соблюдать и укреплять демократию, права человека, создавать стимулы для дальнейшего совершенствования общества. Причем, чем более совершенна организация российского парламентаризма, тем больше возможностей Российская Федерация имеет для социального и духовного прогресса.

Вместе с тем, необходимо отметить, что безосновательное расширение функциональных обязанностей российского парламента способно привести к нивелированию основного предназначения данного органа: формализация воли народа посредством представительной демократии. Все вышеперечисленные функции российского парламента потенциально могут быть последним потенциально реализованы на практике. Однако, следует заметить, что только четыре из всех перечисленных функций российского парламента: две основные: законодательная и представительная и две дополнительные: контрольная и легитимизационная, отвечают историческому предназначению парламентского органа.

Таким образом, отметим, что в Российской Федерации в настоящее время парламентаризм одновременно выступает как выражение верховенства закона и законодательной власти в обществе, как принцип организации власти и государственного управления, как важнейший институт в триаде разделения властей, и как важный инструмент преодоления противоречий между органами государственной власти как в центре, так и на местах.

Парламентаризм является реальным политико-правовым институтом, воплощающем в себе единство представительной и законодательной власти в обществе, где существует разделение властей. В широком смысле парламентаризм — это политический режим, характеризующийся наличием демократии, разделением властей, их балансом между собой при доминирующей роли избираемого населением одно или двух палатного парламента. В узком смысле парламентаризм — это порядок и результаты деятельности избираемых народом высшего и иных представительных органов публичной власти, не образующих единую соподчиненную систему органов, но входящих в единую ветвь законодательной (представительной) власти.

Таким образом, относительно философско-правовых источников теории парламентаризма можно сделать следующие выводы:

1. Являясь полифункциональным институтом, парламентаризм (воплощающий в себе наиболее значимые идеи представительной демократии), с одной стороны, позволяет народу реализовать свое конституционное право на государственную власть, а с другой — выступает в качестве структурно-функционального элемента механизма сдержек и противовесов, обеспечивающего контроль за исполнительной ветвью государственной власти и тем самым препятствующего ее абсолютизации и возможным злоупотреблениям.

2. В рамках теории парламентаризма центральное место занимает идея объединения представительной и законотворческой функций. Это предполагает, что законы как нормативно-правовые акты, обладающие высшей юридической силой, принимаются народными представителями. Таким образом, обеспечивается реализация общесоциальных интересов, или, по крайней мере, интересов наиболее прогрессивных слоев общества и повышает эффективность функционирования социума как сложной самоуправляющейся системы. Здесь усматривается диалектическая связь концепции парламентаризма с конституционно закрепленным принципом народовластия, а точнее — народного суверенитета, предполагающим, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ», который осуществляет свою власть в том числе и через органы государственной власти (ст. 3).

3. Рассмотрение парламентаризма в качестве самостоятельной политико-правовой категории предполагает акцентирование внимания на двух смысловых значениях. С одной стороны, термин «парламентаризм» используется для обозначения системы народного представительства, представляющей легальную форму участия населения в политическом процессе. В подобном понимании парламентаризм является условием и вместе с тем признаком демократического государства. С другой стороны, парламентаризм рассматривается в качестве инструментальной составляющей системы сдержек и противовесов, обеспечивающей ограничение аппарата государственного управления с целью недопущения абсолютизации властных полномочий и злоупотребления ими.

 

Библиография

1 Монтескье Ш.Л. Избранные произведения. —М. : Государственное издательство политической литературы, 1955. С. 298.

2 Шмитг К. Политическая теология. — М., 2000. С. 183.

3 Евзеров Р. Я. Парламентаризм и разделение властей в современной России // Общественные науки и современность. 1999. № 1.

4 См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. — М.: Норма, 1998.  С. 423.

5 Шмитг К. Политическая теология. — М., 2000. С. 183.

6 Локк Дж. Сочинения в трех томах: Т. 3. — М.: Мысль, 1988. 668 с. (Филос. Наследие. Т. 103).  С. 135.

7 Политическая история. Россия — СССР — Российская Федерация. В двух томах. Т. I. — М., 1996. С. 426; См.: Крылов Б.С. Парламент буржуазного государства. — М., 1963. С. 3.

8 Цит. по: Крылов Б.С. Указ. соч. С. 34.

9 Большой энциклопедический словарь. — М., 1997. С. 880.

10 Жуков В.И., Краснов Б.И. Общая и прикладная политология. — М., 1997. С. 480.

11 Юридическая энциклопедия. — М., 1997. С. 516.

12 Энциклопедический юридический словарь. — М., 1997. С. 452.

13 Романов Р, М. Российский парламентаризм: генезис и организационное оформление// Полис. 1998. №  5. С. 131.

14 Тихомиров Д. В. Становление и развитие российского парламентаризма (Исторический аспект): Автореф. дис. канд. ист. наук. —  М., 1997. С. 9.

15 Шеховцов В.А. Развитие парламентаризма в России// Политология и политологическое образование: Материалы первой международной научно-практической конференции (15-17 ноября 2001 г.). — Владивосток, 2002. С. 17-18.

16 Цит. по.: Авакьян С.А. Проблемы народного представительства в Российской Федерации // Проблемы народного представительства в Российской Федерации. М., 1998. с.5.

17 См.: Автономов А.С. О категории представительства в конституционном праве // Проблемы народного представительства в Российской Федерации. — М.: Изд-во МГУ, 1998. С. 18, 22-23.

18 СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.

19 Коркунов Н. М. Русское государственное право. — СПб., 1914.  С. 417.