Финансово-бюджетный контроль как бюджетное правоотношение

А.В. ГОЛУБЕВ,
начальник отдела Федеральной службы финансово-бюджетного надзора
 
Рассмотрение государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля как правоотношения облегчает установление круга его участников, дает возможность анализа их правового статуса, помогает снизить вероятность нарушения ими прав публичных образований, юридических и физических лиц.
 
Под правоотношением теорией права  понимается охраняемое государством общественное отношение, возникающее, как правило, под воздействием норм права на поведение людей и характеризующееся наличием субъективных прав и юридических обязанностей у его участников[1].
Государственный и муниципальный финансово-бюджетный контроль представляет собой процесс воздействия уполномоченных органов государственной власти или органов местного самоуправления на участников исполнения бюджетов, выраженный в исследовании и фиксировании их состояния и поведения по осуществлению части бюджетного процесса, связанной с исполнением бюджетов, в сопоставлении их зафиксированного состояния и поведения с требованиями правовых норм, издании индивидуальных правовых актов[2].
Содержанием данного правоотношения является осуществление публичной власти; основано оно на властном подчинении объектов управления соответствующим контролирующим публичным органам, регулируется преимущественно нормами административного права. Само название правоотношения говорит о том, что оно происходит в сфере государственных и муниципальных финансов, в сфере государственных и муниципальных бюджетов.
Принято считать, что финансовые правоотношения представляют собой экономико-правовые общественные отношения, урегулированные нормами финансового права, имеющие властно-имущественный характер и выражающие публичные интересы[3]. Е.А. Ровинский указывал, что особенности предмета и метода финансового права обусловили специфику юридической природы финансовых правоотношений как властно-имущественных отношений, в которых отношения власти неотделимы от имущественных[4].
Под бюджетно-правовыми отношениями понимают урегулированные нормами бюджетного права общественные отношения, возникающие в связи с формированием, распределением и использованием средств государственных и местных бюджетов[5]. По мнению Ю.А. Крохиной, бюджетные правоотношения представляют собой вид общественных отношений, в которых с помощью специальных методов реализуется установленная или санкционированная государственной волей система финансово-правовых норм в конкретные правоотношения
относительно взаимодействия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в бюджетной деятельности[6].
В.А. Фомин отмечает, что бюджетные правоотношения можно рассматривать как урегулированные нормами бюджетного права общественные отношения, участники которых выступают носителями юридических прав и обязанностей, реализующими содержащиеся в этих нормах предписания по образованию, распределению и использованию централизованных государственных и муниципальных денежных фондов[7].
Пунктом 1 ст. 1 Бюджетного кодекса РФ установлено, что отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе контроля исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, относятся к бюджетным правоотношениям.
С учетом рассмотренных положений можно утверждать, что по отраслевой принадлежности государственный и муниципальный финансово-бюджетный контроль как правоотношение относится к подотрасли административного права — финансовому праву (в частности, к являющемуся частью финансового — бюджетному праву).
Структура государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля как административного, финансового и бюджетного правоотношения включает субъекты, объекты и содержание.
Субъекты государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля должны отличаться правосубъектностью, т. е. обладать способностью быть субъектами соответствующего права. С учетом отраслевой принадлежности государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля, его участники должны обладать административной, а также финансовой и бюджетной правосубъектностью.
Административная правосубъектность предполагает наличие административной правоспособности и административной дееспособности. Субъектом административного права является конкретный участник административно-правовых отношений, в которые он вступает либо по своему желанию, либо в силу обязанности, возложенной на него специальной правовой нормой. Административная правоспособность представляет собой гарантированную государством возможность конкретного субъекта вступать в административные правоотношения. Под административной дееспособностью понимается гарантированная государством способность субъекта своими действиями приобретать и реализовывать административные права, создавать для себя и иных лиц административные обязанности, исполнять их и обеспечивать права и свободы граждан[8].
Применительно к государственным и негосударственным организациям, государству и муиципальным образованиям их правосубъектность, в том числе административная, находит свое выражение в их компетенции. Под компетенцией теорией права понимается совокупность прав и обязанностей, полномочий государства, муниципальных образований, организаций, предоставленных им для осуществления возложенных функций[9].
Теорией финансового права выработана точка зрения, согласно которой субъектами финансового права являются физические или юридические лица, государство и муниципальные образования, их органы, за которыми финансовым законодательством признано особое юридическое свойство (качество) правосубъектности, дающее возможность участвовать в различных финансовых правоотношениях. Финансово-правовой статус представляет собой установленную законодательством совокупность прав и обязанностей физических лиц и организаций, предметов ведения и полномочий государства и муниципальных образований и их органов, непосредственно закрепляемых за конкретными субъектами финансового права[10].
Являясь разновидностью финансовой деятельности, бюджетная деятельность имеет специфические особенности, проявляющиеся в числе прочего и в наличии особого круга субъектов (участников) и их бюджетной компетенции. Бюджетная деятельность представляет собой разновидность государственной юридической деятельности. Под юридической деятельностью понимают объективированную в официальных актах, опосредованную правом интеллектуально-волевую, управленческую, производственно-трудовую деятельность компетентных учреждений и организаций, которая осуществляется в определенных процедурно-процессуальных формах с помощью специальных юридических действий и операций, способов и средств, направленную на решение общественных задач и функций (создание законов, совершение правосудия, визирование фактов и т. п.) и удовлетворение тем самым публичных и частных потребностей и интересов[11].
Согласно ст. 6 БК РФ бюджетные полномочия — это установленные Бюджетным кодексом РФ и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса. Законодатель указывает на то, что бюджетные полномочия могут устанавливаться не только законодательством (т. е. законами), но и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения. Бюджетный процесс определяется как регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю исполнения, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности. Также установлено, что контроль исполнения бюджетов является частью бюджетного процесса.
В ст. 152 БК РФ приводится исчерпывающий перечень участников бюджетного процесса, что говорит о воле законодателя предельно четко обозначить круг субъектов бюджетных правоотношений, установить их бюджетно-правовой статус, устранить юридическую возможность вмешиваться в бюджетный процесс иных органов и лиц.
Частью 3 ст. 52 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль его исполнения осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных БК РФ и данным федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации. Полномочия местной администрации поселения по формированию, исполнению и (или) контролю исполнения бюджета поселения могут полностью или частично осуществляться на договорной основе местной администрацией муниципального района. Данное положение закона (вступает в силу с 01.01.2009) отражает перспективную позицию российского законодателя относительно полномочий органов местного самоуправления в сфере финансово-бюджетного контроля.
Органы финансово-бюджетного контроля могут осуществлять правомерное властное воздействие на контролируемые субъекты лишь при наличии и в пределах предоставленных им полномочий. Контролирующие органы должны обладать правом беспрепятственно исследовать состояние и деятельность участников бюджетного процесса в сфере исполнения бюджетов. В то же время они не могут произвольно вмешиваться в деятельность проверяемых организаций. За пределами указанных полномочий контролирующие органы контрольно-бюджетной правосубъектностью не обладают и не могут вступать в контрольно-бюджетные правоотношения.
В свою очередь контролируемые субъекты должны подчиняться правомерному властному воздействию контролирующих органов лишь при наличии и в пределах их юридических обязанностей, установленных соответствующими правовыми актами. Представляется, что государственный и муниципальный финансово-бюджетный контроль не может осуществляться в отношении организаций, для которых такие обязанности прямо или косвенно не установлены.
В постановлении КС РФ от 01.12.1997 № 18-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 года “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС””» отмечается, что контрольная функция присуща всем органам государственной власти в пределах компетенции, закрепленной за ними Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, федеральными законами, что предполагает их самостоятельность при реализации этой функции и специфические для каждого из них формы ее осуществления.
В постановлении от 16.07.2004 № 14-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений части второй статьи 89 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан А.Д. Егорова и Н.В. Чуева» КС РФ указал, что превышение государственными органами (их должностными лицами) своих полномочий либо использование их вопреки законной цели и охраняемым правам и интересам граждан, организаций, государства и общества несовместимо с принципами правового государства, в котором осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц.
Можно с уверенностью утверждать, что при отсутствии контрольно-бюджетной правосубъектности (или за ее пределами) у любого из участников публичного контроля бюджетного правоотношения не возникает, а следовательно, не может осуществляться и государственный или муниципальный финансово-бюджетный контроль.
Следует отметить, что понятие субъекта государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля не тождественно понятию контрольно-бюджетной правосубъектности, так как указанные субъекты одновременно могут обладать и иной правосубъектностью, способностью участвовать и в других правоотношениях.
С учетом проведенного ранее исследования, при дефиниции понятия государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля как правоотношения представляется возможным определить, что субъектом государственного или муниципального финансового контроля может быть участник бюджетного процесса, наделенный законодательством Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним правовыми актами правами и обязанностями в области контроля за осуществлением части бюджетного процесса, связанной с исполнением бюджетов.
Субъекты публичного финансово-бюджетного контроля в целях дальнейшего исследования их правового статуса целесообразно разделять на виды по различным признакам.
По признаку способа осуществления власти многонациональным российским народом — на субъекты государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля (соответственно органы государственной власти и органы местного самоуправления).
По признаку публичного образования, устанавливающего компетенцию, — на субъекты федерального государственного финансово-бюджетного контроля, субъекты государственного финансово-бюджетного контроля субъектов Российской Федерации и субъекты муниципального финансово-бюджетного контроля.
По признаку ветви публичной власти, осуществляющей контроль с учетом предыдущего деления, — на субъекты финансово-бюджетного контроля, осуществляемого федеральными органами законодательной государственной власти, органами законодательной государственной власти субъектов Российской Федерации, представительными органами местного самоуправления, федеральными органами государственной исполнительной власти, органами государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местными администрациями.
По признаку преобладания в правовом статусе субъекта либо полномочий на осуществление власти, либо обязанностей подчиняться властному воздействию — на контролирующие (с преобладанием полномочий на осуществление власти) и контролируемые (с преобладанием обязанностей подчиняться властному воздействию). Наличие контрольно-бюджетной правосубъектности необходимо как для контролирующих, так и для контролируемых субъектов. Возможно деление субъектов финансово-бюджетного контроля и по ряду других признаков.
Под объектом правоотношения понимается то, на что направлены субъективные права и юридические обязанности субъектов[12]. Существует распространенная точка зрения, согласно которой объектом административно-правового отношения являются действия (решения) субъектов административного права, их положительное или негативное поведение[13].
По мнению И.И. Кучерова, объектом бюджетных правоотношений является то, на что направлено поведение их участников. В данном случае это прежде всего денежные средства (материальное благо), которые аккумулируются в государственных и местных бюджетах, распределяются и используются[14].
Представляется, что взаимодействие участников финансово-бюджетного контроля при его осуществлении является частью общего объекта бюджетных правоотношений, имеющей специфические признаки. Эти признаки обусловлены сущностью финансово-бюджетного контроля как процесса осуществления власти и как вида деятельности.
С учетом проведенного исследования, объектом государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля как бюджетного правоотношения является взаимодействие осуществляющих его субъектов. Данное взаимодействие проявляется в действиях контролирующих субъектов в пределах установленной компетенции по исследованию и фиксированию состояния и поведения контролируемых субъектов в сфере исполнения бюджетов, сопоставлении их зафиксированного состояния и поведения с требованиями правовых норм, издании индивидуальных правовых актов, а также в действиях контролируемых субъектов по претерпеванию указанного властного воздействия, обеспечении беспрепятственного доступа в их помещения контролирующих органов, предоставлении контролирующим органам необходимых для осуществления контроля материальных ресурсов и документов, устных и письменных пояснений.
Содержание государственного или муниципального финансово-бюджетного контроля как правоотношения состоит из конкретных прав и юридических обязанностей его участников. Рассматривать их в совокупности не представляется целесообразным. В целом можно предположить лишь то, что правомочия контролирующих субъектов должны осуществляться в сфере соответствующих юридических обязанностей контролируемых субъектов и наоборот.
Подводя итог, представляется возможным рассматривать государственный и муниципальный финансово-бюджетный контроль как урегулированное нормами бюджетного законодательства и принятых в соответствии с ним правовых актов отношение между участниками бюджетного процесса, имеющими права и юридические обязанности в сфере финансового контроля, связанной с исполнением бюджетов, в процессе их деятельности.
 
Библиография
1 См.: Теория государства и права / Под ред. проф. В.К. Бабаева. — М., 2004. С. 414.
2 См.: Голубев А.В. Финансовый контроль — часть публичного управления // Современное управление. 2007. № 8.
3 См.: Крохина Ю.А. Финансовое право России. — М., 2004. С. 95.
4 См.: Ровинский Е.А. Социалистические финансы и финансовое право // Сов. гос-во и право. 1980. № 8. С. 43.
5 См.: Финансовое право: Учеб. — М., 2002. С. 169.
6 См.: Крохина Ю.А. Указ. соч. С. 214.
7 См.: Фомин В.А. Финансовые и бюджетные правоотношения в системе правовых категорий // Финансовое право. 2004. № 4. С. 9.
8 См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. — М., 2005. С. 126.
9 См.: Теория государства и права. С. 420.
10 См.: Крохина Ю.А. Указ. соч. С. 99.
11 См.: Карташов В.Н. Юридическая деятельность: проблемы теории и методологии: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — М., 1990. С. 8.
12 См.: Теория государства и права. С. 425.
13 См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 108.
14 См.: Кучеров И.И. Бюджетное право России: Курс лекций. — М., 2002. С. 61.