Юридическая природа и особенности муниципальных правовых актов

УДК  352.075
 
Ю.С. ЯИЧНИКОВА,
соискатель кафедры публичного права России и зарубежных стран Марийского государственного университета
 
Принятие населением муниципального образования и органами местного самоуправления собственных правовых актов является неотъемлемым признаком местной власти. В статье дается характеристика и анализируются особенности муниципальных правовых актов, делается попытка определить их юридическую природу.

Ассерtaпсе bу thе рорulation of municipal formation and lokal bodies of own legal acts is the obligatory attribute of local authorities. The article includes the characteristis and the analysis of faetures of local authority legal acts,  presents an attempt to define theier legal nature. 
 
Поступательное развитие местного самоуправления невозможно без адекватного правового регулирования, которое в Российской Федерации осуществляется нормативными правовыми актами Федерации, ее субъектов, а также муниципальными правовыми актами. Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон о местном самоуправлении) предусмотрена возможность непосредственно населения муниципальных образований, а также органов и должностных лиц местного самоуправления принимать муниципальные правовые акты. Последние могут регламентировать и вопросы осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации.
Важность муниципальных правовых актов очевидна, поскольку они регулируют многие сферы организации и деятельности местного самоуправления: структуру и порядок формирования органов муниципального образования, их полномочия, формы участия населения в решении вопросов местного значения и др.
Ни в теории государства и права, ни в муниципальном праве не дается определение понятия муниципального правового акта. Данный пробел попытались восполнить некоторые современные исследователи. Представляется удачным определение Г.В. Романовой, которая трактует муниципальный правовой акт как официальный письменный документ, принятый непосредственно населением муниципального образования, органом местного самоуправления или его должностным лицом в пределах своей компетенции и устанавливающий общеобязательные правила по предметам ведения местного самоуправления в соответствии с законодательством[1].
Данное определение  позволяет выделить как минимум три особенности, отличающие муниципальный правовой акт от иных правовых актов.
Во-первых, сфера действия муниципальных правовых актов ограничивается регулированием общественных отношений на локальной территории муниципального образования. Следовательно, круг вопросов, подлежащих регламентации такими актами, сводится к организации и деятельности местного самоуправления и должен обеспечивать создание правовых условий для функционирования местного самоуправления как разновидности публичной власти, а также участие населения в процессе осуществления властной деятельности, исходя из особенностей института местного самоуправления[2].
Во-вторых, субъектами муниципального правотворчества выступают население (граждане) муниципального образования, реализующее данное право посредством местного референдума или схода, а также органы или должностные лица муниципального уровня (представительный орган, глава муниципального образования, глава местной администрации и т. п.).
В-третьих, муниципальные правовые акты являются подзаконными, т. е. не должны противоречить законам, имеющим верховенство в системе правовых актов государства; они конкретизируют нормы, содержащиеся в законодательстве федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации. Одной из сторон муниципального правотворчества является необходимость правовой регламентации деятельности муниципальных органов с учетом многообразия местных особенностей, которые не в состоянии охватить законодательство. Соответствие актов органов и должностных лиц местного самоуправления положениям Конституции РФ, федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации обеспечивает согласованность, органическую связь и взаимодействие правовых актов всех уровней.
Статьей 43 Закона о местном самоуправлении  установлена система муниципальных правовых актов, в которую входят: устав муниципального образования; нормативные и иные акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Важнейшим правовым актом, принимаемым на местном уровне, является устав муниципального образования. Именно этот акт составляет правовую основу местного самоуправления; в соответствии с ним принимаются иные муниципальные правовые акты, действуют органы местной власти.
Будучи подзаконным правовым актом, устав муниципального образования в то же время содержит в себе общеобязательные для населения самоуправляемых территорий правила поведения — нормы права.
Устав муниципального образования:
1) устанавливается или принимается особым субъектом;
2) является актом учредительного характера, посредством которого придается  правовой статус фактически сложившимся или складывающимся отношениям по самоуправлению местного сообщества;
3) регулирует отношения, которые затрагивают все сферы жизни местного сообщества;
4) обладает высшей юридической силой в составе норм, принимаемых органами местного самоуправления или местным сообществом;
 5) является основой для дальнейшего нормотворчества;
6) характеризуется особым порядком принятия, а также внесения изменений и дополнений;
7) является одним из правовых средств, обеспечивающих реализацию самостоятельности местного самоуправления;
8) самодостаточен, т. е. включает все нормы, необходимые в практике решения вопросов местного значения.
Примером такого акта может служить Устав городского округа «Город Йошкар-Ола»[3] (далее — Устав). Все иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования. Что касается актов, принятых путем прямого волеизъявления граждан, то ст. 57 Устава установила, что решение вопросов местного значения непосредственно гражданами городского округа осуществляется путем прямого волеизъявления населения, выраженного на местном референдуме. Причем если для реализации данного решения требуется принятие дополнительного муниципального правового акта, то соответствующий орган или должностное лицо местного самоуправления, в компетенцию которого входит принятие указанного акта, одобренного на местном референдуме, обязано в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на местном референдуме, определить срок подготовки и принятия соответствующего муниципального правового акта. Указанный срок не может превышать 3 месяцев. Требования данной нормы не являются декларативными, поскольку ст. 57 Устава предусмотрено, что нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого на местном референдуме, является основанием для досрочного прекращения полномочий городского собрания, увольнения мэра города.
Важное место среди муниципальных правовых актов занимают акты представительного органа муниципального образования (решения, постановления). Акты данного вида устанавливают правила, обязательные для исполнения на территории всего муниципального образования; они подлежат опубликованию, после которого вступают в силу.
В числе актов местного самоуправления следует выделить регламент представительного органа муниципального образования, являющийся нормативным правовым актом, устанавливающим порядок, основные правила и процедуры представительного органа муниципального образования. Это акт, касающийся внутренней работы представительного органа[4].
Как правило, в регламенте содержатся следующие разделы: порядок выдвижения и избрания должностных лиц представительного органа муниципального образования, формирования его органов; порядок работы представительного органа муниципального образования (подготовка и проведение его заседаний, подготовка проектов решений, проведение голосования и подсчет голосов и т. д.); порядок работы постоянных комиссий и других рабочих органов представительного органа муниципального образования (проведение заседаний, содержание и структура плана работы постоянной комиссии, создание и задачи временных комиссий); порядок внесения, рассмотрения проектов правовых актов и принятия решений представительного органа муниципального образования; порядок осуществления контроля, содержащий объекты и формы контроля.
В качестве примера укажем Регламент собрания депутатов городского округа «Город Йошкар-Ола», утвержденный решением городского собрания от 08.02.2005.
Оставляя без комментария правовые акты, принимаемые иными органами и должностными лицами в муниципальном образовании, следует отметить, что закрепление в федеральном законодательстве права субъектов местного самоуправления принимать нормативные правовые акты является одним из важнейших признаков местного самоуправления как самостоятельного уровня публичной власти. Правотворчество в данном случае выступает в качестве инструмента реализации этой власти. Ни о каком местном самоуправлении не могла бы идти речь, если бы на муниципальном уровне нельзя было принимать нормативные правовые акты.
Вместе с тем отдельные ученые определяют юридическую природу подзаконных актов местного самоуправления как делегированное правотворчество, т. е. как передачу органами государственной власти части своих полномочий — права муниципальным субъектам издавать правовые акты[5].
С подобным тезисом трудно согласиться. Классическое определение делегирования в праве предполагает временную передачу полномочия одного органа другому[6]. В рассматриваемом же случае речь идет о неотъемлемом постоянном праве субъектов местного самоуправления. Законодательство Российской Федерации не содержит норм о возможности лишения субъектов местного самоуправления издавать правовые акты, т. е. изъятия делегированного полномочия. Муниципальный правовой акт соответствует всем признакам правового акта, за исключением того, что это подзаконный акт, его действие ограничивается территорией муниципального образования, а предметом регулирования являются вопросы местного значения либо отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления.
 
Библиография
1  См.: Романова Г.В. Подзаконные правовые акты и их реализация: Дис.… канд. юрид. наук. — Казань, 2006. С. 65.
2  См.: Михеев Д.С. Конституционно-правовое регулирование местного самоуправления в субъекте Российской Федерации. — Йошкар-Ола, 2008. С. 6.
3 Принят решением собрания депутатов муниципального образования «Город Йошкар-Ола» от 29.06.2005 № 101-IV.
4 См.: Гавришев А.Е. Проблемы регулирования процессуальной формы муниципального правотворчества // Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность / Под ред. В.М. Баранова. — Н. Новгород, 2002. С. 165.
5 См.: Щербаков Н.В., Егорова Е.С. Местное самоуправление в России: теория и практика.  — Ярославль, 1996. С.  84.
6 См.: Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. — М., 1972. С. 280.