Конституционно-правовая природа ограничений основных прав

УДК 342.76

В.В. Лисов,

соискатель кафедры конституционного и муниципального права Саратовского государственного университета им. Н.Г. Чернышевского Россия, Саратов lisov.valera@mail.ru

Рассматривается конституционно-правовая сущность ограничений основных прав. Автор разделяет собственно ограничения конституционных прав и смежные правовые явления: пределы основных прав, конституционные обязанности, меры юридической ответственности. В связи с этим обособляются ограничения конституционных прав, которые являются результатом регулирующего воздействия правовых норм, и ограничения, выступающие в роли средства правового регулирования.

Ключевые слова: ограничения конституционных прав, пределы конституционных прав, обязанности, юридическая ответственность, государственная служба, социальная направленность.

В  ст. 10 Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О системе государственной службы Российской Федерации» закреплено, что правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации,, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров, устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы. На сегодняшний день в законодательстве сформировался достаточно устойчивый перечень ограничений, связанных с поступлением и прохождением государственной службы отдельных видов.

Например, такой перечень закрепляется ст. 16 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 79-ФЗ). Аналогичные ограничения предусмотрены Федеральным законом от 07.02.2011 № 3-ФЗ (ред. от 03.02.2014) «О полиции».

Вместе с тем данный перечень весьма эклектичен и неоднороден. Скажем, в качестве ограничения, связанного с прохождением государственной гражданской службы, рассматривается представление подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу (п. 8 ч. 1 ст. 16 Федерального закона № 79-ФЗ). Сложно согласиться с тем, что у лица, поступающего на государственную службу, существует право предоставлять подложные документы или заведомо ложные сведения. А если это так, то какое собственно право ограничивается данным законоположением?

Пункт 3 ч. 1 ст. 16 Федерального закона № 79-ФЗ закрепляет такое ограничение, связанное с прохождением государственной гражданской службы, как отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений. В данном случае правильнее будет говорить не об ограничении прав гражданского служащего, а о невыполнении условий поступления на гражданскую службу и ее прохождения. То же самое, по нашему мнению, можно сказать и о таком ограничении, предусмотренном п. 6 ч. 1 ст. 16 Федерального закона № 79-ФЗ, как выход из гражданства РФ.

Непредставление установленных законом сведений или представление заведомо ложных сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера при поступлении на гражданскую службу (п. 9 ч. 1. ст. 16 Федерального закона № 79-ФЗ) по своей сущности является не ограничением права, а неисполнением обязанности, возложенной на гражданского служащего в целях противодействия коррупции.

Таким образом, перечень ограничений, закрепленный ст. 16 Федерального закона № 79-ФЗ, объединяет не только собственно ограничения прав (например, наличие неснятой или непогашенной судимости), но и сущностно иные категории: обязанности, условия поступления на службу и т.п.

Напротив, в иных статьях Федерального закона № 79-ФЗ присутствуют ограничения прав гражданских служащих, которые не вошли в перечень ст. 16. Например, многие запреты, перечисленные в ст. 17, по сути, являются ограничением прав гражданского служащего. Так, запрет осуществлять предпринимательскую деятельность представляет собой установленное в конституционно значимых целях ограничение свободы труда.

Все сказанное свидетельствует об отсутствии на законодательном уровне четкого и непротиворечивого понимания ограничений конституционных прав в сфере правового регулирования государственной службы. В этой связи необходимо, прежде всего, остановиться на сущности и содержании понятия «ограничения конституционных прав», а также провести его демаркацию со смежными категориями.

Ряд ученых-правоведов рассматривает ограничения прав как установление их границ, пределов действия [19, с. 12]. А.В. Малько полагает, что «правовое ограничение — это установленные в праве границы, в пределах которых субъекты должны действовать, исключение определенных возможностей в деятельности лиц» [11, с. 91]. А.Ф. Квитко в своей диссертационной работе предлагает понимать под этим термином установленные законодательством пределы (границы) реализации (осуществления) человеком (гражданином) прав (свобод), выражающиеся в запретах, вторжениях, обязанностях, ответственности, существование которых детерминировано (предопределено) необходимостью защиты конституционно признаваемых ценностей и назначением которых является обеспечение необходимого баланса между интересами личности, общества и государства [9, с. 6]. Ю.Н. Андреев отмечает, что «ограничение прав — это установление границ (пределов) их реализации и осуществления, предусмотренных законом в публичных и частных интересах, сдерживающих (стесняющих) полномочия правообладателей с помощью ограничительных мер (запретов, обязываний, приостановления и т.п.) с целью гармоничного сочетания общественных, государственных и частных интересов» [3, с. 38].

Между тем ряд ученых-конституционалистов полагает необходимым разграничивать понятия «ограничение прав» и «пределы основных прав». В.И. Гойтман полагает, что «ограничение права (свободы) — это осуществляемое в соответствии с предусмотренными законом основаниями и в установленном порядке сужение его объема. От сужения объема права, или его ограничения, следует отличать используемые в законотворческой практике юридические способы, приемы фиксации границ дозволенной свободы» [18, с. 26].

По мнению А.Г. Сергеева, следует разграничивать понятия «пределы конституционного права» и «ограничения конституционного права» [20, с. 22—24]. Под пределами осуществления конституционных прав автор предлагает понимать совокупность сложившихся на основе существующих в обществе социальных ценностей критериев и ориентиров, очерчивающих границы пользования гражданами своими конституционными правами и свободами, т.е. границы поведения лица. Ограничение конституционного права представляет собой установленное законом изъятие из существующего правомочия лица в целях общего блага, т.е. для предотвращения возможного использования правообладателем своего права во вред другим лицам и общественным интересам.

С данной позицией можно согласиться, поскольку ограничения и пределы конституционных прав принципиально отличаются по своей сути. Ограничение представляет собой «внешний» по отношению к праву властный запрет. Устанавливая его, государство «жертвует» частью правомочий, входящих в объем данного права, во имя иных конституционно значимых целей и интересов. Представляется справедливой точка зрения, согласно которой ограничения рассматриваются как нормативное сужение круга возможностей субъекта права [4, с. 9], изъятие из конституционного статуса человека и гражданина [24, с. 256], законодательно определенные стеснения правомочий субъекта [21, с. 36].

Пределы, или границы права, в отличие от ограничений, имманентны самому праву и обусловлены его действительным содержанием в сложившихся исторических, культурных и социальных условиях. В некоторых случаях указанные пределы могут быть легально закреплены в законе. Так, например, Б.С. Эбзеев отмечает, что «имманентные пределы основных прав зафиксированы в Конституции и по своей социальной и юридической природе отличаются от ограничений основных прав» [18, с. 24]. Такие пределы сформулированы в ряде норм Конституции Российской Федерации 1993 года (далее — Конституция РФ): граждане имеют право собираться мирно, без оружия (ст. 31); владение, пользование и распоряжение природными ресурсами осуществляется свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде (ч. 2 ст. 36), и т.п. [24, с. 231]. Иными словами, формулируя право подобным образом, законодатель одновременно определил и пределы его осуществления [17, с. 384].

Как нам представляется, пределы конституционных прав необязательно должны закрепляться текстуально. Если бы норма ст. 31 Конституции РФ не содержала оговорку о том, что право собираться должно реализовываться мирно и без оружия, то изменилось бы содержание данного права? В.В. Лапаева справедливо отмечает, что фундаментальным, всеобщим, применимым к любому праву основанием для определения пределов его осуществления является принцип, согласно которому осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц [10, с. 7].

М.В. Пресняков в качестве иллюстрации пределов, или границ, конституционных прав приводит известную французскую притчу о том, как один человек разбил нос другому [17, с. 384]. Когда же его вызвали в суд, то он сослался на свое неотъемлемое право свободно размахивать руками, а нос при этом «пострадал» случайно. На это судья обоснованно возразил, что свобода махать руками заканчивается там, где начинается чужой нос. Как нам представляется, данный пример наглядно показывает различие между пределами и ограничениями основных прав: ни судья, ни закон не ограничивали индивидуальную свободу человека (право размахивать руками), они лишь защищали право другого лица на личную неприкосновенность. В этом смысле нарушение границ, имманентных пределов права представляет собой выход за рамки его нормативного содержания, недобросовестное использование права, т.е. злоупотребление правом. Ранее мы уже говорили, что запрет предоставлять ложную информацию при поступлении на службу ошибочно включен в число ограничений, связанных с прохождением государственной гражданской службы. Конечно, каждый гражданин, в том числе и госслужащий, обладает правом на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени. Однако данное право по своему содержанию не предполагает возможность дезинформации, т.е. предоставления подложных документов или заведомо ложных сведений. Таким образом, указанные действия должны рассматриваться как выход за пределы права, иными словами — злоупотребление правом.

Кроме того, по нашему мнению, понятие «ограничение права» обнаруживает тесную связь с категорией юридической обязанности. Отчасти повод для такого вывода дает Конституционный Суд РФ. Так, например, известна устойчивая правовая позиция Конституционного Суда, согласно которой конституционная обязанность платить налоги представляет собой ограничение права собственности. Согласно постановлению Конституционного Суда РФ от 17.12.1996 № 20-П «По делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 24.06.1993 “О федеральных органах налоговой полиции”» «налогоплательщик не вправе распоряжаться по своему усмотрению той частью своего имущества, которая в виде определенной денежной суммы подлежит взносу в казну, и обязан регулярно перечислять эту сумму в пользу государства» [16].

В правовой доктрине такая точка зрения находит немало сторонников. Так, например, Д.В. Винницкий рассматривает налог как ограничение права собственности, заключающееся в законном отчуждении ее части в пользу публичных образований [7, с. 43]. Подобную позицию можно встретить и в трудах ученых-конституционалистов. По мнению С.В. Овсянникова, уплата налога означает прекращение права собственности налогоплательщика на вносимые в качестве налогов денежные средства [13, с. 33]. 

Действительно, если рассматривать ограничения основных прав в широком смысле этого слова, то между ограничениями и обязанностями существует несомненная взаимосвязь. Как справедливо указывает М.Ю. Федорова, если субъективное право рассматривать в качестве меры возможного поведения, а юридическую обязанность — как меру должного поведения, то правоограничения можно оценить как юридические обязанности особого рода [23, с. 523—534].

Так, в сфере гражданско-правового регулирования Н.Е. Болвачева рассматривает ограничения как «средство, выполняющее в механизме гражданско-правового регулирования регулятивно-системообразующую, охранительно-обеспечительную функции, направленное на обеспечение гарантии реализации субъективного права, осуществляемое путем установления в императивных нормах обязанностей по совершению определенных действий или по воздержанию от совершения определенных действий и обеспеченное силой государства» [5, с. 6].

Известный ученый-конституционалист, бывший судья Конституционного Суда РФ Б.С. Эбзеев дифференцирует обязанности, в зависимости от характера должного поведения субъекта, на позитивные и негативные [24, с. 246]. Позитивные предполагают активное поведение обязанного субъекта, т.е. совершение им предписываемых действий — платить налоги, нести военную службу. Негативные, или пассивные, обязанности выражаются в необходимости субъекта воздержаться от определенных действий, например при осуществлении своих прав и свобод не нарушать права и свободы других лиц. Таким образом, негативные обязанности выступают, по мнению Б.С. Эбзеева, в форме запрета или ограничения, «способа установления пределов конституционных прав и юридической формой их ограничения» [24, с. 247].

По нашему мнению, обязанность воздерживаться от определенных видов поведения, как и обязанность совершения каких-либо позитивных действий, требует от обязанного субъекта «поступиться» определенным объемом личной свободы, а следовательно, в максимально широком смысле этого слова ограничивает если не его права, гарантированные Конституцией РФ, то законные интересы.

Еще больше точек соприкосновения понятие «ограничение прав» обнаруживает с конструкцией юридической ответственности. Так, А.В. Малько отмечает, что при невыполнении запретами и обязываниями своей функциональной роли в действие вступают другие ограничивающие инструменты — меры защиты (как первичная реакция на факт отклонения от должного поведения, заключающаяся в принуждении обязанного лица выполнить обязанности, предусмотренные законом или договором) и меры ответственности, предусматривающие обязанности претерпевать различного рода лишения за те или иные правонарушения [11, с. 107].

Действительно, понятие юридической ответственности, как правило, раскрывается в юридической литературе через категории «государственное принуждение» [2, с. 106], «исполнение обязанности» [6, с. 94]. «Юридическая ответственность как мера государственного принуждения осуществляется на основе и в рамках закона, т.е. она является правовой формой государственного принуждения» [8, с. 432].

Как справедливо отмечается в специальной литературе, по существу, любые наказания (уголовные, административные, дисциплинарные), юридические санкции (гражданско-правовые, земельно-правовые, семейно-правовые, финансовые и т.д.) тесно связаны с ограничением прав граждан (виновных лиц) имущественного, организационного или личного характера. К примеру, лишение свободы в уголовно-процессуальном порядке ограничивает личную свободу осужденного, его право на свободное передвижение по территории страны [3, с. 376].

Действительно, само наименование различных мер юридической ответственности семантически обозначает ограничения тех или иных прав: ограничение свободы, ограничение по военной службе, лишение специального права, предоставленного физическому лицу и др. Следует признать, что в любом случае введение ответственности за правонарушение и применение конкретной меры юридической ответственности неизбежно связано с ограничением того или иного конституционного права [22, с. 63].

Как отмечает А.Б. Агапов, применение любых мер административной ответственности сопряжено с ограничением конституционных прав граждан (ч. 2 ст. 55 Конституции РФ), но подобные ограничения возможны лишь в случаях, указанных в Конституции (в данном случае их перечень определен в указанной ранее конституционной норме) [1, с. 10—13].

Нужно сказать, что данная позиция разделяется и Конституционным Судом РФ. Так, в одном из недавних решений им была сформулирована правовая позиция в отношении административной ответственности: закрепляя и изменяя составы административных правонарушений и меры ответственности за их совершение, федеральный законодатель связан вытекающими из ч. 3 ст. 55 Конституции РФ критериями необходимости, пропорциональности и соразмерности ограничения прав и свобод граждан конституционно значимым целям [15].

В этом смысле интересной и правильной нам представляется идея Т.В. Милушевой о необходимости «вывести из тени» собственную регулятивную функцию ограничений [12, с. 33—38]. Следует, прежде всего, разделять ограничения прав как результат регулирующего (в том числе запрещающего) воздействия норм права и правовые средства или инструменты, посредством которых такое воздействие осуществляется. Правовые ограничения возникают в результате реализации запретов, обязанностей, санкций юридической ответственности. Однако ограничение может выступать и самостоятельным правовым средством. Так, например, Т.В. Милушева отмечает, что ограничения, связанные с государственной гражданской службой, установленные ст. 16 Федерального закона № 79-ФЗ, являются самостоятельным правовым средством. «Указанные ограничения связаны с наличием или отсутствием обстоятельств, выступающих препятствием к реализации права (факты-ограничения)» [12, с. 33—38].

Таким образом, мы считаем, что следует разделять ограничения конституционных прав, которые являются результатом регулирующего воздействия правовых норм, и ограничения, выступающие в роли средства правового регулирования. В первом случае речь идет о «вторичном», не основном эффекте правового регулирования. Например, обязанность платить налоги сама по себе не направлена на ограничение права собственности. Целью данной обязанности является обеспечение финансовой устойчивости государственного аппарата, решение социальных задач, но не ограничение права собственности как таковое.

Когда ограничение выступает в «инструментальном» качестве, т.е. как средство правового регулирования, законодатель целенаправленно сужает (ограничивает) объем предоставленного лицу права. Здесь само по себе ограничение является целью воздействия правовой нормы. Разумеется, установление ограничений возможно лишь для достижения конституционно значимых целей: защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст. 55 Конституции РФ). Однако указанные цели установления ограничений очерчивают социальный смысл соответствующих правовых норм, в функциональном же смысле целью воздействия правовой нормы является ограничение права само по себе.

Список литературы

1. Агапов А.Б. Административная ответственность: учеб. — М., 2000.

2. Алексеев С.С. Социальная ценность права в советском обществе. — М., 1971.

3. Андреев Ю.Н. Ограничения в гражданском праве России. — СПб.: Юридический центр Пресс, 2011.

4. Беломестных Л.Л. Ограничение прав и свобод человека и гражданина: теоретический аспект: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2003.

5. Болвачева Н.Е. Ограничения как средство гражданско-правового регулирования (философско-теоретический аспект) // Актуальные проблемы гражданского права: cб. ст. / под ред. О.Ю. Шилохвоста. — М.: Норма, 2003. Вып. 7.

6. Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. — М., 1978.

7. Винницкий Д.В. Налоги и сборы: понятие, юридические признаки, генезис. — М., 2002.

8. Витрук Н.В. Общая теория юридической ответственности. 2-е изд. — М., 2009.

9. Квитко А.Ф. Конституционно-правовые основы ограничения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2007.

10. Лапаева В.В. Проблема ограничения прав и свобод человека и гражданина в Конституции РФ (опыт доктринального осмысления) // Журнал российского права. 2005. № 7.

11. Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. — М., 2003.

12. Милушева Т.В. К вопросу о социально-правовых ограничениях государства // Юридический мир. 2010. № 10.

13. Овсянников С.В. Конституционно-правовые основы налоговых отношений: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — СПб., 2001.

14. Определение Конституционного Суда РФ от 06.06.2002 № 130-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Копыловой Елены Викторовны на нарушение ее конституционных прав положениями пункта 3 статьи 83 и пункта 1 статьи 116 Налогового кодекса Российской Федерации» [документ опубликован не был]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

15. Постановление Конституционного Суда РФ от 14.02.2013 № 4-П «По делу о проверке конституционности Федерального закона “О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон “О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях” в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко”» // СЗ РФ. 2013. № 8. Ст. 868.

16. Постановление Конституционного Суда РФ от 17.12.1996 № 20-П «По делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 года “О федеральных органах налоговой полиции”» // СЗ РФ 1997. № 1. Ст. 197.

17. Пресняков М.В. Конституционная концепция принципа справедливости / под ред. Г.Н. Комковой. — М.: ДМК Пресс, 2009.

18. Принципы, пределы, основания ограничения прав и свобод человека по российскому законодательству и международному праву // Государство и право. 1998. № 7.

19. Рассолова Е.Ш. Ограничения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2009.

20. Сергеев А.Г. Конституционное право на жилище. Теоретико-правовой аспект // Юридический мир. 2009. № 10.

21. Снежко О.А. Пределы законодательных ограничений социальных прав // Сравнительное конституционное обозрение. 2011. № 2.

22. Туганов Ю.Н. Обеспечение права военнослужащего на защиту по делам об административных правонарушениях (по материалам судебной практики) // Право в Вооруженных Силах. 2012. № 5.

23. Федорова М.Ю. Ограничение прав граждан в системе социального обеспечения // Российский ежегодник трудового права. 2007. № 3 / под ред. Е.Б. Хохлова. — СПб.: Юридическая книга, 2008.

24. Эбзеев Б.С. Личность и государство в России: взаимная ответственность и конституционные обязанности. — М., 2007.