Конституционный строй Российской Федерации и достижение его стабильности путем обеспечения конституционной безопасности

УДК 342.4

Страницы в журнале: 22-29 

Ю.Г. Федотова,

кандидат юридических наук, эксперт центра экспертных исследований факультета национальной безопасности Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации Россия, Москва julia.fedotowa@yandex.ru

Исследуется понятие конституционного строя и его соотношение с другими конституционно-правовыми категориями. Конституционный строй рассматривается как результат политических и социально-экономических преобразований, отразивший необходимые ценности и определивший направления развития общества и государства. Раскрывается проблема стабильности конституционного строя, формулируются положения о его гарантиях. Обеспечение конституционной безопасности представляется в качестве концептуального подхода к решению проблем стабильности конституционного строя и реализации конституционных норм.

Ключевые слова: конституция, конституционный строй, основы конституционного строя, стабильность, конституционная безопасность.

Впервые понятие «конституционный строй» было закреплено в Конституции РФ: в первой главе определены основы конституционного строя. С этого времени конституционный строй стал базовым конституционным институтом, нормы которого обладают более высокой юридической силой по сравнению с установками других институтов. При этом данная категория не только правовая, но и экономическая, философская, политическая. Поэтому до сих пор ни в конституционно-правовой науке, ни в законодательстве не выработано единого понятия конституционного строя.

В Большом юридическом словаре можно найти следующее определение: «Конституционный строй — система социальных, экономических и политико-правовых отношений, устанавливаемых и охраняемых конституцией и другими конституционно-правовыми актами государства» [5, с. 275]. Авторами словаря уточняется, что нельзя отождествлять конституционный строй с государственным строем. Конституционный строй предполагает наличие конституции, и его необходимыми признаками являются народный суверенитет, разделение властей, нерушимость и неотчуждаемость общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, в то время как государственный строй может и не содержать этих признаков.

С.С. Зенин отмечает: при оценке всей совокупности конституционных принципов видно, что в своем единстве они представляют сложную многоуровневую систему активно взаимодействующих элементов и связей, возникающих между ними. Данная система обладает признаками иерархичности и состоит из четырех базовых уровней: принципы, образующие ядро конституционной системы, базовые принципы, специальные и институциональные принципы. Объединенные в первую и вторую группу принципы составляют основы конституционного строя и обладают повышенной правовой стабильностью и высшей юридической силой [9, с. 3—8]. Как отмечает Н.А. Богданова, доктринальное значение данных принципов заключается в том, что они «держат» систему науки конституционного права [3, с. 173—174]. Другие положения Конституции РФ не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации.

Существует мнение, что конституционный строй шире понятия «государственный строй», так как конституционный строй — сочетание государственного и общественного строев. В то же время вызывает трудности его разграничение с общественным строем: с одной стороны, конституционный строй есть соединение прав человека и конституционных гарантий их реализации; с другой стороны, это форма или способ организации государства, которая обеспечивает подчинение его праву и характеризует его как конституционное государство. Таким образом, конституционный строй становится одной из форм общественного строя [6, с. 17—28]. Придерживаясь позиции, согласно которой государственные и общественные интересы могут быть различны по содержанию, полагаем, что конституционный строй их объединяет, устанавливая основы регулирования правоотношений, в то время как общественный строй может включать регулирование общественных отношений, не являющихся правоотношениями, иными, неправовыми методами.

Стоит обратить внимание на понятие «конституционализм», которое означает «правление, основанное на признании и соблюдении международных прав человека, ограниченное конституцией, политическая система, опирающаяся на конституцию, конституционные методы правления» [14, с. 8—11]. Исследователи отмечают, что становление отечественного конституционализма началось в IX веке с появлением Киевской Руси, первого государства восточных славян, и было тесно связано с особенностями формирования российской государственности и правосознания. На формирование протоконституционной мысли в период IX—XVII веков оказали влияние несколько первичных системных факторов: во-первых, это правосознание самих восточных славян, на территории проживания которых складывалось и развивалось новое государство; во-вторых, географический фактор; в-третьих, православное христианское мировоззрение; в-четвертых, византийский фактор; в-пятых, монголо-татарский фактор [13, с. 49—56].

Следует согласиться с соотношением категорий конституционного строя, конституционного государства и правового государства, которые означают не одно и то же и соотносятся как средство достижения и цель (конституционный строй — это средство достижения и правового, и конституционного государства) [12, с. 94; 15, с. 13—15].

М.В. Баглай определяет конституционный строй как порядок, при котором соблюдаются права и свободы человека и гражданина, а государство действует в соответствии с конституцией [1, с. 64—65]. При оценке изложенной позиции возникает вопрос: можно ли тогда считать, что конституционного строя не имеют государства с тоталитарным режимом, где интересы государства стоят над интересами личности, а значит, нет верховенства прав и свобод? И как оценивать государство, где велик разрыв между фактической и юридической конституциями? Фактическая конституция может быть демократичнее юридической, что тем не менее не дает права считать, что в таком государстве конституционный строй отсутствует. В литературе высказываются и иные мнения относительно содержания и сущности конституционного строя. Так, Н.А. Боброва считает: сущностью конституционного строя является народовластие, а главный его критерий — это сильный парламент [2, с. 18—24]. В.Т. Кабышев отмечает: «народовластие составляет сердцевину конституционного строя России» [11, с. 118]. Данные мнения заслуживают большого внимания при оценке стабильности конституционного строя.

Как правило, в юридической литературе не проводится четких разграничений между понятиями «конституционный строй» и «основы конституционного строя». При этом Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин понимают под конституционным строем определенную форму, способ организации государства, закрепленный в его конституции. Однако наличие в государстве конституции не означает, что такое государство можно считать конституционным. Следовательно, конституционный строй — это форма (или способ) организации государства, которая обеспечивает подчинение его праву и характеризует его как конституционное государство [12, с. 94]. Основы же конституционного строя — это главные устои государства, его базовые принципы, которые призваны обеспечить Российской Федерации характер конституционного государства [6, с. 17—28; 12, с. 98]. Н.М. Добрынин указывает, что если конституционный строй можно определить как устройство общества и государства, отраженное в Конституции РФ, то под основами конституционного строя надо понимать совокупность тех общественных отношений, которые составляют суть данного устройства. Иначе говоря, сравниваемые понятия соотносятся между собой как общее и частное [8, с. 79]. Поддерживая точку зрения о разграничении конституционного строя и его основ, отметим: в науке конституционного права существуют разногласия и по поводу анализа каждой из его основ. В настоящее время разрабатывается система мер, необходимых для разрешения главных проблем конституционного строя — его стабильности, выработки критериев и гарантий обеспечения.

Анализ исторических условий, в которых создавался конституционный строй, позволяет не только понять сущность основных идей конституционного строя нашего государства, но и дает возможность оценить их и как результат исторических преобразований в России, и как дальнейшие нормативно установленные цели и направления сохранения и укрепления достигнутого. По наблюдению Н.А. Бобровой, «конституционный строй является не чем иным, как продуктом любой революции, любого скачкообразного, “локомотивного”, по Марксу, изменения социально-политических сил» [2, с. 18]. Именно в таких условиях происходило становление настоящего конституционного строя России, и главным фактором, определившим сущность изменений, преобразований так называемой революции, стал распад СССР, повлекший за собой становление качественно нового государства, основанного на совершенно иных принципах конституционного строя. Эти изменения касаются прежде всего перехода РСФСР из статуса субъекта союзного государства в новое суверенное государство, не являющееся социалистическим. Новое государство полностью отрицало ценности старого: оно не ставило цели построения коммунизма, признавало приоритет прав и свобод человека и гражданина (в том числе право на частную собственность), закрепляло принцип идеологического многообразия, многопартийность и местное самоуправление, полностью меняло механизм регулирования общественных отношений, государственная власть строилась на принципе ее разделения, вместо Съезда и Верховного Совета учреждалось Федеральное Собрание — двухпалатный представительный орган государственной власти.

Перемены были связаны не только с социально-экономическим кризисом в стране, обществе, но и кризисом политическим. Начавшийся процесс перестройки повлек за собой противоборство союзных и республиканских властей, вследствие чего республики одна за другой объявляли о своем государственном суверенитете. Становление нового государства проходило в ожесточенной борьбе. Эта политическая борьба подрывала деятельность исполнительного аппарата власти, ставила под сомнение легитимность ее решений. Тенденция к распаду СССР «перекинулась» и на РСФСР. В 1991 году «парад суверенитетов» привел к тому, что бывшие национальные республики, округа и даже отдельные экономические регионы стали проводить сепаратистскую политику, требуя отделения от России. Другими словами, власти субъектов федерации разрушали единое экономическое пространство России. Если бы этот процесс не удалось остановить, Российская Федерация была бы разрушена [16, с. 185—198].

Политический кризис вызвал кризис конституционный: возникла необходимость создания правовой базы, которая отражала бы происходящие изменения в государстве, сохранила и укрепила бы основы нового конституционного строя. Внесение многочисленных изменений в Конституцию РСФСР 1978 года могло привести лишь к увеличению противоречий и нестабильности в обществе, коллизиям, хаосу, неспособности государства оперативно и эффективно регулировать общественные отношения. В связи с этим были разработаны проекты новой конституции, создание которых началось еще тогда, когда сегодняшняя Российская Федерация была частью СССР, в разгар перемен общественного и государственного строя на рубеже 1990-х годов. Именно это объясняет многообразие и противоречивость разработанных проектов.

С 1990 по 1993 год в поле зрения Конституционной комиссии находилось около 20 различных проектов [4, с. 72]. Первый из проектов разрабатывался Конституционной комиссией в составе 102 депутатов, избранных Съездом народных депутатов из своего состава 16.06.1990 г. Проект был подготовлен уже осенью 1990 года, а впоследствии постоянно дорабатывался и совершенствовался. Свои проекты подготовили и ряд партий и общественных движений. Однако ни один из них не стал основой будущей конституции [10, с. 527]. Проект, предложенный Президентом РСФСР Б.Н. Ельциным, также впоследствии дорабатывался и совершенствовался, его отличали отсутствие понятия «конституционный строй», наличие демократических начал, признание человека высшей ценностью, выделение Президента РФ из системы разделения властей и наделение его правовым статусом самостоятельного субъекта государственной власти [4, с. 73—75].

Борьба президента и парламента, необходимость легитимации государственной власти привели к тому, что 25.04.1993 г. был проведен референдум о доверии президенту и поддержке проводимой им социально-экономической политики, а также о досрочном проведении выборов президента и народных депутатов. Итоги референдума подтолкнули президента действовать более решительно, а значит, сыграли определяющую роль в формировании нового конституционного строя. Проект Конституции РФ был опубликован 05.05.1993 г., после чего был принят ряд нормативных правовых актов, имеющих значение подготовки страны к принятию новой конституции, регулирующей некоторые конституционно-правовые институты, ранее не известные советской государственности. Ярким примером является Указ Президента РФ от 09.10.1993 № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривающий, что в краях, областях и иных субъектах Российской Федерации вместо советов население избирает собрания, думы и т. д. в составе 15—20 человек, работающие на постоянной основе. Деятельность районных в городах и сельских Советов прекращалась, а их функции перешли местной администрации. Указом Президента РФ от 26.10.1993 № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» пресекалась деятельность городских и районных Советов.

Заслуживают внимания правовые акты, которые являются правовой основой Конституции РФ и конституционного строя. К ним относится Федеративный договор от 31.03.1992 «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации» (далее — Федеративный договор), который является составной частью Конституции РФ. В нем приведен перечень субъектов Российской Федерации, говорится о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти ее национально-государственных образований. Права автономных республик и округов были значительно расширены: они приобрели право на свои недра, собственную систему органов государственной власти и местное законодательство, в то время как в краях и областях эти объекты являлись федеральной собственностью, и правами распоряжения в отношении них обладали центральные органы, что было не способно обеспечить государственное единство страны. Эта проблема была решена Конституцией РФ, что способствовало определению такой основы конституционного строя России, как федерализм.

Помимо Федеративного договора, важным правовым актом, составляющим правовую основу конституционного строя, стала Декларация о государственном суверенитете РСФСР 1990 года (далее — Декларация), провозглашающая суверенное государство, созданное исторически объединившимися в нем народами. Кроме того, в ст. 3 Декларации отмечается, что носителем суверенитета и источником государственной власти в РСФСР является ее многонациональный народ. Декларация провозгласила суверенитет многонационального народа в целом, а не отдельных народов, что не дает права таким субъектам государства, как автономные республики, объявить себя суверенными. Такие идеи легли в основу конституционного строя России.

Таким образом, исторические условия формирования конституционного строя связаны с существенными изменениями политического строя и последовавшими вслед за этим изменениями в общественных отношениях, экономическом строе. Возникло качественно новое государство, оно потребовало новую правовую базу, которая, с одной стороны, является результатом существенных изменений в государстве; с другой стороны, представляет собой особую цель закрепления и сохранения основ созданного конституционного строя, обеспечения их стабильности.

Современный конституционный строй представляет собой результат изменений в государстве и обществе конца 1980-х — начала 1990-х годов. Политические, экономические, социальные, духовные процессы в обществе и государстве происходили в условиях политической борьбы на фоне экономического кризиса. В начале 1990-х годов четко обозначилась проблема конституционного кризиса, когда действующее законодательство не удовлетворяло потребностей времени. В таких условиях сформировался конституционный строй, нашедший свое оформление в Конституции РФ. При этом важно, чтобы Конституция РФ была не просто декларативным документом, должно обеспечиваться ее прямое действие — залог стабильности конституционного строя, а главная гарантия стабильности — это обеспечение безопасности государства.

Конституционный строй представляет собой средство построения правового и конституционного государства. Развитию правового государства препятствуют криминогенная ситуация, массовые нарушения прав и свобод человека и гражданина [18, с. 39—46]. Это является и причиной, и следствием низкой правовой и политической культуры, недоверия личности к праву и государству. При этом каждая из основ конституционного строя в настоящее время имеет свои проблемы реализации. Предмет обеспечения стабильности конституционного строя и его основ — не только зафиксированные в писаной конституции постулаты, основополагающие принципы организации государства и общества и конституционно-правового статуса личности. Охране и защите подлежат фактически сложившиеся конституционные правоотношения.

Если юридическими гарантиями стабильности конституционного строя являются его действие на всей территории, закрепление его основ в Конституции РФ — акте высшей юридической силы, обладающем прямым действием, — а также принятие и возможность изменения в порядке, установленном самой Конституцией РФ, то фактическими гарантиями выступают различные меры, принимаемые государством для реализации закрепленных основ, то, что является неотъемлемым элементом для претворения основ конституционного строя в жизнь. Это необходимо для достижения совпадения юридической и фактической конституций, т. е. чтобы в полной мере использовать заключенный в самой Конституции РФ потенциал.

Задача обеспечения стабильности основ конституционного строя Российской Федерации состоит в защите и охране как зафиксированных конституционным законодателем основополагающих принципов (иначе конституция не будет являться реальной), так и действительных, фактических общественных отношений, ценность которых равнозначна. Следовательно, проблема стабильности основ конституционного строя имеет настолько объемное содержание, что включает в себя деятельность, совокупность мер, применяемых в целях претворения зафиксированных в писаном источнике основ конституционного строя в жизнь, а значит, обеспечения реальности Конституции РФ. При этом отказ от внесения поправок в текст Конституции РФ не является гарантией стабильности конституционного строя Российской Федерации, а, наоборот, делает конституцию нежизнеспособной.

Понятие национальной безопасности подвергается жесткой критике в связи с тем, что национальная основа данного термина не соответствует понятию многонационального народа, используемому в Конституции РФ. На наш взгляд, важной составляющей механизма защиты Конституции РФ и гарантией ее стабильности является конституционная безопасность. Она выступает видом юридической безопасности, а в силу специфики конституционно-правовых норм (всеобъемлющего характера) представляет собой основу для определения содержания иных видов юридической безопасности (экологической, информационной, экономической и т. д.). Законодателем и зачастую отдельными учеными осуществляется подмена понятия конституционной безопасности понятием национальной безопасности. Так, согласно дефиниции, приведенной в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (утв. Указом Президента РФ от 12.05.2009 № 537), национальная безопасность — состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства. В этом определении четко прослеживается цель охраны личности путем обеспечения реализации ее конституционных прав и свобод, общества — достойного качества и уровня жизни граждан и государства — положений, составляющих основы конституционного строя России.

Различие между национальной и конституционной безопасностью проводится учеными следующим образом: если конституционная безопасность обеспечивает охрану юридической конституции, то национальная безопасность — фактической конституции страны [7, с. 117—125]. С одной стороны, для науки конституционного права такое разграничение представляет большой интерес; с другой стороны, на практике эти грани становятся иллюзорными, поскольку деятельность всех участников общественных отношений в определенной степени направлена на реализацию норм писаной конституции. Возникает вопрос об эффективности реализации их прав и исполнения обязанностей, т. е. национальная безопасность, по сути, находит свое воплощение через обеспечение конституционной безопасности. При этом конституционная безопасность представляет собой сочетание таких слагаемых, как безопасность личности, общества и государства.

Так, несмотря на уже более чем двадцатилетнее действие конституционных норм, по-прежнему сохраняется актуальность проблем реализации конституционных прав и свобод, принципа равенства независимо от пола. Суды при оценке обстоятельств дела, определении возможности удовлетворения заявленных лицами, участвующими в деле, ходатайств, прибегают к конституционным нормам, подчеркивая тем самым их прямое действие и высшую юридическую силу, это придает особую значимость вынесенному судебному акту, делает его понятным и доступным гражданину, что способствует достижению целей осуществления правосудия и обеспечению стабильности основ конституционного строя.

В защите основ конституционного строя и обеспечении конституционной безопасности большую роль играет надзорная функция главы государства. Так, в 2000 году Президентом РФ были изданы указы о приостановлении актов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам, что сыграло значительную профилактическую роль в обеспечении законности и укреплении прав граждан, что, как отмечают в юридической литературе, «в большей степени имеет политико-правовой аспект, связанный с профилактикой конституционной безопасности государства» [17, с. 69—77].

Нередко проекты нормативных правовых актов не являются совершенными с точки зрения соответствия их норм положениям Конституции РФ и закрепляемым ею конституционным правам и свободам, например, проект Кодекса административного судопроизводства РФ, принятый в первом чтении Государственной Думой 21.05.2013 г., предъявляющий требования к представителям. Принимаемые правовые акты могут и существенно дополнять положения Конституции РФ и даже устранять ее пробелы, как, например, Федеральный закон от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле». В 2013 году был принят Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 05.02.2014 № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации», предусматривающий фактически упразднение Высшего Арбитражного Суда РФ и его включение в расширенную структуру Верховного Суда РФ. В теории и практике высказываются противоположные мнения относительно влияния данного шага на уровень конституционной стабильности и эффективности работы как формирующейся судебной системы России, так и Конституции РФ в целом.

Современное состояние конституционного строя требует решения новых проблем, связанных с обеспечением реализации конституционных положений и их совершенствованием, а также защитой конституционного строя. При этом интегрирующим понятием безопасности является «конституционная безопасность», способное заменить понятие национальной безопасности. Данная дефиниция не только включает состояние защищенности и обеспечения реализации совокупности основных конституционных начал организации государства, но и предполагает базовые руководящие идеи обеспечения безопасности иных видов. Конституционная безопасность включает конституционную безопасность личности, общества и государства, обеспечивает стабильность конституционного строя и безопасность фактической конституции страны.

Список литературы

1. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учеб. для юрид. вузов и факультетов. М., 1998.

2. Боброва Н.А. Понятие конституционного строя, двойственность его природы // Право и политика. 2002. № 2.

3. Богданова Н.А. Система науки конституционного права. М., 2001.

4. Болонина Л.В. Как создавалась Конституция Российской Федерации // Конституция и конституционализм России XXI века: мат. междунар. науч.-практ. конф. Челябинск, 2013.

5. Большой юридический словарь / под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. М., 2002.

6. Бутусова Н.В. Основы конституционного строя РФ как правовой институт и предмет конституционно-правового регулирования // ВМУ. Сер. 11 «Право». 2003. № 6.

7. Галузин А.Ф. Правовая безопасность как самостоятельный вид безопасности // Право и политика. 2007. № 12.

8. Добрынин Н.М. Конституционное (государственное) право Российской Федерации: учеб. пособие. Современная версия новейшей истории государства. 3-е изд., перераб. и доп. Новосибирск, 2013.

9. Зенин С.С. Динамизм конституционного принципа народовластия в Российской Федерации: теоретический аспект // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 11.

10. История государства и права России: учеб. / под ред. Ю.П. Титова. М., 2004.

11. Кабышев В.Т. Народовластие в системе конституционного строя России: конституционно-политическое измерение // Конституционное право и политика: сб. мат. междунар. науч. конф. / отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2012.

12. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учеб. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2010.

13. Корецкая Т.П. Становление российского конституционализма // Вестник Омского университета. Сер. «Право». 2013. № 3 (36).

14. Кудинов О.А. К вопросу о понятиях конституционализм, конституция, конституционное право, конституционное государство, конституционный строй и их соотношении // Конституционное и муниципальное право. 2002. № 1.

15. Мамитова Н.В. Соотношение правового и конституционного государства в теоретических концепциях России ХХ века // История государства и права. 2002. № 3.

16. Смыкалин А.С. История конституционного строительства Российской Федерации (в документах и материалах) // Российский юридический журнал. 2013. № 5.

17. Снежко О.А. Президент Российской Федерации — гарант прав и свобод граждан // Право и политика. 2005. № 2.

18. Федотова Ю.Г. Массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина: теоретические и практические проблемы // Современное право. 2013. № 6.