Координирующая функция прокуратуры

Д.А. ЛИСНИЧЕНКО,

следователь по особо важным делам прокуратуры Амурской области, юрист 1 класса

Повышение эффективности государственного управления — одна из главных задач, стоящих перед Российской Федерацией. Активное участие в ее решении должна принять и юридическая наука. Наибольшее внимание здесь следует уделить повышению эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе в сфере государственного регулирования противодействия преступности, с помощью координационного инструментария.

В новых политических и экономических условиях, когда преступность в значительной степени приобрела организованный характер,  стала транснациональной и межгосударственной, необходимость в координации работы, направленной на противодействие ее росту, стала весьма актуальной. Общность целей правоохранительных органов в сфере противодействия преступности выражается в своевременном предупреждении, выявлении, раскрытии, пресечении, расследовании и предупреждении преступлений, принятии мер по устранению причин и условий, способствующих их совершению, а взаимосогласованность действий — в совместной выработке и реализации мер по противодействию преступности. При этом координация действий органов правоохранительной системы осуществляется в пределах предоставленных им законодательством полномочий способами и методами, свойственными каждому органу; смешение функций, прав и ответственности участников этих действий не допускается.

Уникальным органом власти, способным осуществлять координацию деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности, является прокуратура, которой наряду с другими органами государственной власти свойственна координационная деятельность, способствующая более эффективному выполнению возложенных на нее функций. В силу своего правового статуса она в состоянии выступать организатором координации, нисколько не подавляя самостоятельности остальных участников названной деятельности, не ущемляя их прав и выполняя при этом функцию надзора за соблюдением законности в работе всех правоохранительных органов.

Прокуратура не только участвует в выработке единых согласованных решений и рекомендаций в области деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности, но и сама непосредственно их исполняет исключительно на процессуальной основе. Выполняя координирующую функцию, она проявляет себя как партнер, знающий и соблюдающий процессуальную самостоятельность каждого правоохранительного органа, и в соответствии с этим строит свои отношения с координируемыми органами. Благодаря этому для правоохранительных органов прокуратура является наиболее преемлемым организатором координации, что нашло отражение в современном законодательстве.

Наделение прокуроров координационными полномочиями обусловлено наличием у них обширной и объективной информации о совершенных преступлениях, их раскрываемости, качестве расследования, причинах и условиях, способствующих их совершению, результатах рассмотрения уголовных дел в судах.

Координация призвана обеспечить надежную защиту граждан и общества от преступных посягательств, законность деятельности  правоохранительных органов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности, дознания, предварительного следствия.

Суть координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности состоит в согласовании средств реализации своих функций в установленных формах и соответствующими методами. Рассматривая уголовно-правовые формы и методы противодействия преступности, следует учитывать определение профессора Г.И. Петрова, гласящее, что «каждая конкретная форма деятельности, имеющая специфическое назначение, находит свое воплощение в работе соответствующих органов государства. Порядок их образования и подчинения, организационное строение производны от назначения осуществляемой ими формы государственной деятельности. Каждая группа органов государства в своей сфере применяет соответствующие приемы и способы, определяющие специфику содержания управления»[1].

«Государственная власть не реализуется сама по себе. Она всегда воплощается в конкретных действиях различного рода, выражающих ее содержание и направленность и совершаемых ее субъектами, то есть соответствующими государственными органами. Данное условие полностью применимо и к деятельности исполнительных органов государственной власти, повседневно и многообразно ее реализующих»[2].

Президент РФ в выступлении на Всероссийском совещании прокуроров 11 января 2001 г. определил координацию как одну из важнейших функций прокуратуры: «Никому другому такая работа сегодня не под силу. Да и закон определил именно такую функцию для прокуратуры. Поэтому на прокуратуре лежит большая часть ответственности за слаженную, командную работу всех правоохранительных органов государства»[3]. В силу своего правового статуса, выполняемых надзорных и иных функций прокуратура является универсальным органом, обладающим правовыми возможностями и средствами организации процесса координации.

Координационная функция прокуратуры объективно вытекает из ее роли как структуры, взаимодействующей по вопросам обеспечения законности со всеми ветвями государственной власти. Выделение координации в особый участок работы прокуратуры объясняется прежде всего значимостью влияния результатов этой деятельности на укрепление законности, обеспечение безопасности общества от преступных проявлений, результативность деятельности государственных органов.

Координация является способом объединения сил и средств правоохранительных органов, обеспечения выработки согласованных действий и решений в противодействии преступности. Координация дополняет надзорную функцию прокуратуры и расширяет ее возможности.

Согласно п. 1 ст. 8 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре) Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры «координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, Федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотиков, органов таможенной службы и других правоохранительных органов».

В п. 2 ст. 8 Закона о прокуратуре определены отдельные полномочия прокуроров при осуществлении координации. Этот перечень не является исчерпывающим, однако и здесь можно проследить именно организационный характер указанных полномочий: созыв координационных совещаний, организация рабочих групп; истребование статистической и иной информации, необходимой для проведения анализа состояния преступности и противодействия ей.

Координация в определенных формах дает возможность глубоко и всесторонне оценить происходящие процессы, выявить негативные тенденции, проблемы, требующие первоочередного внимания, выработать единые оценки и подходы, осуществить согласованные меры, а также определить, решение каких вопросов зависит от правоохранительных органов, а каких — от органов законодательной или исполнительной власти[4].

В развитие положений Закона о прокуратуре для организации эффективной координации деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности Указом Президента РФ от 18.04.1996 № 567 (с изменениями от 25.11.2003) утверждено Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, в котором довольно основательно раскрываются цели координации, ее основные направления, круг участников проведения согласованных мероприятий, их задачи и полномочия. В нем излагаются императивные требования и принципы координации, методы и формы сотрудничества, определяются порядок проведения организационных мероприятий, формирования и реализации

рабочих планов, процедуры принятия и исполнения решений координационного совещания и др.

В соответствии с п. 3 указанного Положения деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью координируют Генеральный прокурор РФ, прокуроры субъектов Российской Федерации, городов, районов и другие территориальные прокуроры, а также приравненные к ним военные и иные специализированные прокуроры.

Основная цель координации деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности — способствовать повышению эффективности их работы.

В зависимости от конкретной ситуации и результатов анализа информации возникает необходимость направлять скоординированные усилия правоохранительных органов на достижение частных, конкретных целей путем воздействия на какие-либо виды преступлений, получивших наибольшее распространение в данном регионе, среди отдельных групп населения, в отдельных сферах правовых отношений. Координация призвана обеспечить всесторонний анализ состояния преступности, ее структуры и динамики, прогнозирование тенденций, а также анализ работы по выявлению, расследованию, раскрытию, предупреждению и пресечению преступлений для определения основных направлений противодействия преступности. Согласованность усилий правоохранительных органов позволяет комплексно обобщать практику применения законов по противодействию преступным проявлениям и готовить обоснованные предложения по улучшению правоохранительной деятельности, совершенствованию ее правового регулирования.

Координация деятельности правоохранительных органов осуществляется при организующей роли прокурора и инициативности всех органов, участвующих в этом процессе. 

Обеспечение координации действий органов прокуратуры является одним из основных вопросов организации прокурорского надзора и выступает в качестве условия эффективности осуществления прокурорами надзорных полномочий.

Подводя итоги рассмотрения вопроса о сущности и задачах координирующей функции прокуратуры, хотелось бы отметить, что, на наш взгляд, в области противодействия преступности, с учетом современных реалий, координационная функция прокуратуры является весьма важным направлением противодействия преступности. Не вызывает сомнения вывод Ю.Н. Федорова о том, что развитие «полицентризма» органов по борьбе с преступностью, концептуально основанное на принципе разделения властей, имеет оборотную сторону — усиление ведомственной разобщенности и, как следствие, разбалансированность целей и задач различных органов.

В этой ситуации координационная деятельность прокуратуры выступает на первый план, преломляя указанные тенденции[5].

Библиография

1 Петров Г.И. Сущность административного права — Л.: Юриздат, 1959.

2 Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации — М.: Зерцало, 2002.

3 Российская газета. 2001. 13 янв.

4 См.: Бессарабов В.Г. Прокуратура России в системе государственного контроля. — М., 1999. С. 310—311.

[5] См.: Федоров Ю.Н. Федеральная правоохранительная система по борьбе с преступностью в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. — М., 1997. С. 37.