О природе пропорционального представительства субъектов Российской Федерации в Совете Федерации РФ

И.А. ДЮЛЬДЕНКО,

аспирант кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета РУДН

Автор рассматривает преимущества и отрицательные моменты систем пропорционального и  равного представительства субъектов Федерации в Совете Федерации и приводит доводы в пользу пропорциональной системы представительства, позволяющей  обеспечить защиту прав и интересов граждан небольших субъектов.

Ключевые слова: Совет Федерации, пропорциональная система представительства субъектов Федерации, равная система представительства субъектов Федерации.

The author examines the benefits and negative aspects of systems of proportional and equal representation of the Federation in the Federation Council, and argues for a proportional representation system, allowing protection of the rights and interests of small entities.

Keywords: the Federation Council, the proportional representation system of the Federation, which is equal to the system of representation of the Federation.

В настоящее время большинство федеративных государств имеют двухпалатную структуру парламента. Особого внимания заслуживает характеристика «второй» или «верхней» палаты парламента, которая преимущественно ассоциируется как представитель интересов субъектов федерации.

В России двухпалатный парламент в современном его понимании был учрежден в соответствии с Конституцией РФ 1993 года. Напрямую Конституция РФ не выделяет термина «вторая» или «верхняя» палата парламента. Так, Федеральное собрание (Парламент) РФ состоит из Совета Федерации РФ и Государственной Думы РФ, где первая, согласно Конституции РФ, призвана представлять интересы субъектов РФ. По выражению Конституционного Суда РФ, «федеративное устройство Российской Федерации обусловливает двухпалатную структуру Федерального Собрания и значительную самостоятельность Совета Федерации и Государственной Думы по отношению друг к другу. В своей организации и деятельности они призваны отразить разные стороны народного представительства в Российской Федерации — прямое представительство населения и представительство субъектов Российской Федерации»[1].

Таким образом, формально Совет Федерации РФ в общемировом понимании определяется как «верхняя» палата парламента.

Функционирование любого органа государственной власти предопределено различными факторами, среди которых существенное значение имеет порядок его формирования. При характеристике особенностей формирования Совета Федерации РФ особого внимания заслуживает система представительства, согласно которой по Конституции РФ каждый субъект Федерации представлен равным количеством человек.

Так, согласно Конституции РФ, в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. С момента принятия Конституции РФ законодательство в части порядка формирования Совета Федерации  менялось дважды. Однако при этом норма представительства и принцип, по которому один член Совета Федерации представлен представительным органом субъекта, другой — исполнительным, осталась неизменной. Последнее в первую очередь свидетельствует о приверженности политического курса на сохранение незыблемости положений Конституции РФ, что имеет очень важное значение для России в целом. С 2011 года вновь вступают в силу изменения, затрагивающие законодательство о порядке формирования Совета Федерации РФ. Однако все они касаются особенностей, установленных федеральными законами, при этом норма представительства, закрепленная в Конституции РФ, по-прежнему остается неизменной.

Стоит отметить, что в период принятия Конституции РФ указанная норма не рассматривалась как единственно возможная.

В представляемых проектах Конституции РФ предложения о  равной норме представительства были преимущественными, однако звучали и другие точки зрения. В этой связи определенное значение сыграл отдельно принятый протокол к Федеративному договору, заключенному 31 марта 1992 года (между федеральными органами государственной власти и органами власти суверенных республик в составе РФ), где республики заявили о необходимости обеспечить предоставление не менее 50% мест в одной из палат парламента представителям республик, автономных областей и автономных округов.

В дальнейшем заявление республик нашло свое отражение в одном из проектов Конституции РФ, подготовленным группой юристов по инициативе Президента РФ (Шахрай С.М., Алексеев С.С., Собчак А.А.) (по состоянию на май 1993 года). Так, согласно проекту устанавливалось, что в Совет Федерации избираются по два депутата от каждого субъекта Федерации. От республик в составе РФ, автономных областей, автономных округов дополнительно по установленным федеральным законом нормам представительства избираются депутаты, с тем, чтобы в Совете Федерации депутаты от этих субъектов составляли не менее пятидесяти процентов.

Звучали также предложения, согласно которым в Совет Федерации предлагалось ввести делегации от республик, краев, областей, автономных областей и автономных округов, максимальное количество которых определялось нормой в 2 человека, что не исключало возможности представительства субъекта одним человеком.

Согласно еще одному проекту, в Совет Федерации РФ предлагалось избирать по два депутата от округов, образованных в республиках и губерниях. От республик и губерний, в состав которых входят автономные национальные сообщества, предлагалось избирать дополнительно одного представителя (Российское движение демократических реформ, А.А. Собчак, С.С. Алексеев, Ю.Х. Калмыков и С.А. Хохлов).

В первоначальном проекте, подготовленном рабочей группой и научно-консультативным советом Конституционной комиссии, возглавляемой Б.Н. Ельциным, говорилось, что Федеральное собрание — верхняя палата парламента, будет состоять из депутатов, избираемых по норме 2 депутата от каждой республики, края, области, автономной области, а также по одному депутату от каждого автономного округа. Обозначенные выше проекты обсуждались наряду с теми, которые предусматривали равное представительство субъектов в Совете Федерации РФ. К ним, в частности относятся проект Конституции, подготовленный Конституционной комиссией по состоянию на 16 июля 1993 года, а также проект, одобренный Конституционным совещанием 12 июля 1993 года.

Выбор оптимальной системы представительства осуществлялся в непростых условиях, что обусловлено не только внутриполитической обстановкой, но и отсутствием сколько-нибудь целостной концепции формирования «верхних» палат на международном уровне. Вильданов Р.Р. отмечает в целом отсутствие на сегодняшний день единой концепции и формы организации работы двухпалатного парламента,  что вызвано помимо прочего различными моделями формирования верхней палаты, предопределяемых, в частности, различными конкретно-историческими условиями. В действительности общемировой опыт свидетельствует об отсутствии явной приверженности к формированию «верхней» палаты парламента определенным способом, что является следствием различных исторических, географических, политических, экономических и иных предпосылок.

Так, в большинстве стран Европы верхние палаты преимущественно формируются на основе пропорциональной системы  представительства. В Австрии депутаты Федерального совета — Бундесрата избираются Ландтагами (парламентами) земель. Земли представлены разным количеством депутатов (от 3 до 12) в зависимости от численности населения. В Боснии и Герцеговине 10 депутатов верхней палаты — палаты народов избираются от мусульманско-хорватской Федерации Босния и Герцеговина (5 депутатов от хорватов и 5 — от боснийцев), 5 — от Республики Сербской. В Бельгии верхняя палата парламента — Сенат, в котором 40 сенаторов избираются по пропорциональной системе Д`Ондта (25 от фламандского населения, 15 — от валлонского), 21 сенатор делегируется советами сообществ (10 — от фламандского, 10 — от валлонского, 1 — от немецкоязычного). Избранные сенаторы кооптируют еще 10 членов сената (6 нидерландоязычных, 4 франкоязычных). Как минимум 1 нидерландоязычный сенатор и как минимум 6 франкоязычных должны быть резидентами Брюссельского столичного региона. В Германии депутатов бундесрата выдвигают федеральные земли, от 3 до 6 делегатов от земли в зависимости от численности ее жителей. В Швейцарии депутаты совета кантонов избираются по мажоритарной системе относительного большинства в 20 двухмандатных округах и 6 одномандатных.

Такая система представительства в ряде стран Европы обеспечила снижение степени диспропорции в отношении численности населения субъекта к количеству представленных от них членов «верхней» палаты. Так, если использовать индекс неравенства Джини[2] , где ноль обозначает полное равенство представительства, а единица — что все места в «верхней» палате будут заняты представителями одного субъекта федерации, результаты степени представительства субъектов федерации выглядят следующим образом: Бельгия — 0,015, Австрия — 0,05, Германия — 0,032. В России и в США, при этом такое соотношение составляет 0,43 и 0,49, соответственно. Однако при этом нельзя не заметить, что территория лидирующих в данном вопросе государств значительно меньше РФ, соответственно нельзя с уверенностью сказать, что такая система представительства разрешит сложившуюся ситуацию, хотя говорить о полной непригодности и неприменяемости такой системы также неверно, т.к. в сравнимой по площади Канаде это соотношение составляет 0,34. При этом Канада имеет пропорциональную систему представительства в верхней палате парламента.

Несмотря на опыт стран Европы в решении этого вопроса, а также существующие на момент принятия Конституции РФ предложения российских политиков о провозглашении пропорциональной системы представительства, в действующей Конституции РФ все же была закреплена норма, согласно которой субъекты РФ представлены равным количеством членов в Совете Федерации РФ.

В настоящее время Совет Федерации РФ состоит из 166 членов, по два представителя от законодательного и исполнительного органов субъекта РФ, соответственно. С момента принятия Конституции РФ 1993 года, изменилось только совокупное количество членов Совета Федерации, что стало результатом уменьшения количества субъектов Российской Федерации с 89 до 83. Количественная составляющая от каждого субъекта в отдельности осталась неизменной. Таким образом, за основу была взята американская система представительства. Система равного представительства в Совете Федерации РФ, как и в США, отражает федеративную природу государства. Такая система в первую очередь отражает установленный Конституцией РФ принцип равенства субъектов РФ.

Однако в то же время равное представительство входит в противоречие с принципом демократии, в связи с тем, что благодаря такой системе нарушается равенство представительства интересов граждан, принцип «один человек — один голос». Это в свою очередь означает представительство равным количеством членов Совета Федерации РФ от каждого субъекта разного количества граждан, населяющих тот или иной субъект РФ.  Разрешение ситуации противостояния принципов федерализма и демократии, при разрешении этого вопроса, является одним из ключевых не только в РФ, но и в условиях иных федеративных государств. В решении этого вопроса на себя обращает внимание обоснованное высказывание Эдварда Гиббсона, одного из ведущих исследователей проблем федерализма, о том, что федерализм — это инструмент, который может работать как в пользу демократии, так и против нее.

Действительно, в условиях Российской Федерации с одной стороны установленная система представительства регионов в Совете Федерации РФ работает против демократии. Так, соотношение наиболее представленных к наименее представленным субъектам федерации исходя из численности населения составляет 370/1. Для сравнения в Австрии, Бельгии и Германии 1,5/1; 2/1 и 13/1, соответственно. Однако с другой стороны, стоит обратить внимание, что такое положение не является законодательным упущением. Напротив Конституция РФ предусмотрела целостную концепцию представительства граждан в органах государственной власти, устанавливая разные системы «формирования» этих органов.

Так, Совет Федерации РФ и Государственная Дума РФ призваны обеспечить разные системы представительства: отдельных субъектов РФ и всей нации, соответственно. Это в свою очередь означает, что сбалансированное представительство обеспечивается только в совокупности Советом Федерации РФ и Государственной Думой РФ. Различный порядок формирования этих органов призван как бы дополнять недостатки каждой из процедур и в совокупности обеспечивать наиболее равное представительство. Таким образом, нельзя с полной уверенностью говорить о явном противоречии принципов демократии и федерализма при системе равного представительства субъектов РФ в Совете Федерации РФ.

Одним из достоинств пропорциональной системы представительства является возможность обеспечения сбалансированного представительства интересов силами каждой из палат парламента в отдельности. В связи с этим целесообразно предположить, какая концепция может быть установлена, при установлении системы пропорционального представительства в Совете Федерации РФ. В совокупности все точки зрения, обосновывающие дифференцированное представительство субъектов в Совете Федерации РФ можно разделить на две большие группы. Первая из них ставит количество членов от каждого субъекта в зависимость от плотности населения представляемого региона. Так, по мнению А.И. Горылева[3], субъект РФ с численностью населения до 1,5 миллионов человек должен посылать в «верхнюю» палату одного представителя; до 2,5 миллионов человек — два представителя; до четырех миллионов — три представителя; свыше четырех миллионов — четыре представителя. При этом численность членов Совета Федерации не будет превышать 220 членов.

Согласно другому подходу, количество членов Совета Федерации РФ поставлено в зависимость от вида субъекта РФ. Так, Т.А. Васильева предлагает установить различные квоты представительства регионов — по два от каждой республики, края, области, автономной области и по одному от каждого автономного округа[4].

Из представленных наиболее предпочтительным выглядит первый вариант. Он в большей степени учитывает асимметричность территории РФ, что позволяет каждому члену Совета Федерации быть представителем соотносимого количества граждан. Модель, предлагаемая Т.А. Васильевой,  рассчитана на стабильное состояние государственно-территориального устройства, что не позволяет учитывать происходящих в настоящее время процессов объединения субъектов, их укрупнения.

Встречается также точка зрения, согласно которой целесообразность пропорционального представительства субъектов на федеральном уровне обосновывается в совокупности с выборным порядком формирования Совета Федерации РФ. В исследовании А.Н. Черткова[5]  говорится, что в случае прямых выборов члена Совета Федерации представительство происходит непосредственно от населения субъектов Федерации. При этом подчеркивается необходимость обеспечить равенство голосов жителей разных субъектов Федерации насколько это возможно. Для этого предлагается проводить выборы по схеме избирательных округов, установленных для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Обозначенная точка зрения вновь подтверждает идею, по которой каждый член Совета Федерации должен представлять соотносимое количество граждан. В целом по замечанию ряда авторов, обосновывающих пропорциональное представительство в совокупности с принципом выборности верхней палаты парламента, равное представительство субъектов в федеральном парламенте (верхней палате) создает проблему неодинакового «веса» голосов избирателей, то есть голоса избирателей менее населенных регионов приобретают большее влияние, чем многолюдных.

В целом при установлении пропорциональной системы представительства в Совете Федерации РФ стоит учитывать следующие особенности. В целях реализации конституционной нормы о равноправии субъектов РФ, а также обеспечения прав различных меньшинств, определяемых по национальному и территориальному принципу, следует закрепить возможность представления субъектов Федерации не менее чем двумя членами. Такое положение обеспечит равную возможность для каждого субъекта быть представленным в Совете Федерации.

Окончательное количество членов должно определяться плотностью населения конкретного субъекта федерации. Так, в целях реализации возможности представления каждым членом «верхней» палаты соотносимого количества граждан, целесообразно за каждый миллион граждан свыше установленного количества граждан предоставлять дополнительную квоту в количестве одного человека. Так, например, в субъекте «А» численность населения составляет 3 млн. граждан, «В» — 2 млн., «С» — 1 млн. Установлено, что гарантированные два члена Совета Федерации представляют 1 млн. граждан, в итоге субъект «А» получит 4 представителя, «В» — трех представителей, «С» — двух представителей.

Одновременно, учитывая тот факт, что Совет Федерации РФ, как и все верхние палаты парламентов, выступает гарантом стабильности политической системы и на него исторически возлагалась задача сдерживать и уравновешивать нижнюю палату, решения которой могут быть необдуманными, поспешными или принятыми в угоду популистских целей политических групп, имеющих в ней большинство, в верхней палате сильно консервативное начало. Последнее в условиях быстро меняющихся политических и экономических отношений не всегда оправданно. В связи с этим целесообразно установить максимальное количество членов Совета Федерации РФ. При этом максимальное общее количество членов  Совета Федерации РФ можно установить как единой цифрой, например, «совокупное количество членов Совета Федерации РФ не может превышать 225 членов», или путем установления максимального количества членов от каждого субъекта.

Таким образом, как система пропорционального, так и система равного представительства субъектов Федерации в Совете Федерации  не исключается. Обе системы представительства субъектов имеют как положительные, так и отрицательные стороны. Главный аргумент в пользу сохранения паритетного представительства в верхней палате — обеспечение защиты прав и интересов граждан небольших субъектов.

Ключевым доводом в пользу пропорционального представительства является более последовательное обеспечение принципа принятия решений, согласно которому решение, поддерживаемое большинством, должно иметь преимущество перед предпочтениями меньшинства. Возможность закрепления той или иной системы представительства регионов на федеральном уровне зависит от совокупной концепции понимания роли и значения Совета Федерации Федерального Собрания РФ. В настоящее время представительство субъектов равным количеством членов основано на положении Конституции РФ и подтверждено официальным толкованием значения этого органа Конституционным судом РФ. В совокупности в основу деятельности Совета Федерации РФ положено представительство субъектов Российской Федерации.

Таким образом, изменение системы представительства в сторону пропорционального представительства возможно лишь при смещении понимания этого органа в качестве представителя интересов граждан РФ, населяющих тот или иной субъект Федерации.

Библиография

1  Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. № 2-П «По делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации» //СЗ РФ. 1995. № 16. Ст. 1451.

2 Формула Индекса Джини: G=1+1/n-2ny2+3y3…+nyn, где n — число субъектов федерации, y — средний процент мест.

3  Горылев А.И. Порядок формирования Совета Федерации: выбор оптимальной модели.

4 Васильева Т.А. Общероссийские политические выборы 1993 года: Федеративный аспект // Федеральное Собрание России: опыт первых выборов. — М., 1994. С. 74, 76.

5  Чертков А.Н. О реформе Федерального Собрания Российской Федерации // Право и политика. 2001. № 6.