Обеспечение качества жизни населения во время строительных работ: опыт Великобритании (на основе Кодекса строительной практики г. Вестминстер)

М.В. ТЕМНИКОВ,

кандидат юридических наук, вице-президент компании «MIRAX GROUP»

Анализируя недостатки действующих норм Градостроительного кодекса РФ и  Федерального закона «О техническом регулировании», направленных на охрану здоровья и обеспечение качество жизни граждан, автор приводит систему предписаний, устанавливающих комплекс требований по охране здоровья, безопасности и благополучия общества при осуществлении строительства в Великобритании

Ключевые слова: охрана окружающей среды,  качество жизни, градостроительство, строительные нормы и технические условия. 

In analyzing the shortcomings of the existing rules of the Construction Code and the Federal Law "On technical regulation" aimed at protecting public health and quality of life, the author brings the system requirements, establishing a set of requirements for health, safety and welfare of society in the building in the UK

 Keywords: environmental protection, quality of life, urban planning, building codes and specifications.

Строительство представляет собой одну из важнейших отраслей экономики любого современного государства, которая призвана обеспечивать производственное, жилищно-коммунальное, дорожно-транспортное развитие территорий.

Являясь крупнейшим сектором реальной экономики, строительная отрасль концентрирует огромные материальные ресурсы в виде зданий, сооружений, объектов транспортной и инженерно-технической инфраструктуры, аккумулирует колоссальные инвестиционные средства и может быть отнесена к одной из самых наукоемких и высокотехнологичных сфер производства. Помимо перечисленного, социальная значимость строительного комплекса выражается в огромном количестве рабочих мест, создаваемых строительной отраслью. Более того, кроме компаний, непосредственно занимающихся строительством (реконструкцией) объектов социально-промышленной инфраструктуры, так называемая «околостроительная» отрасль насчитывает десятки различных видов производств, работающих на строительную отрасль и обеспечивающих ее (расходные и строительные материалы, транспортные компании и т.п.).

Самым наглядным примером влияния строительного сектора на экономику страны (территории) в целом является увеличение государственных заказов на строительство (транспортной или иной инфраструктуры) в периоды экономических спадов и кризисов. С помощью государственного стимулирования, инвестирования  строительной отрасли в данном случае государство рассчитывает на эффект экономического мультипликатора. Иными словами, строительный сектор играет роль «локомотива» для других производственных секторов и за счет его развития и роста  связанные с ним отрасли реальной экономики также получают необходимый импульс для преодоления процессов спада или стагнации. Кроме того, активное строительство объектов инфраструктуры всегда являлось эффективным средством снижения уровня безработицы.

Очевидны также результаты работы строительного комплекса: новые (или отремонтированные) объекты жилищного и производственно-промышленного назначения, здания, строения и сооружения социального назначения, дорожно-транспортные объекты и т.д.  Все это — реальные материальные ценности.

В условиях развития рынка недвижимости усиливается социальная направленность градостроительной деятельности: поселения должны развиваться как в интересах всего общества, так и жителей конкретных территорий. При этом наряду с учетом интересов большинства жителей, должны учитываться интересы социальных групп и отдельных личностей. На это направлена общая демократизация процедур, позволяющих достигать баланса общественных и частных интересов при разработке, принятии и реализации градостроительных решений. Современная градостроительная политика должна формироваться при активном участии населения[1].

При очевидных положительных сторонах строительной деятельности необходимо учитывать возможное негативное воздействие на природные объекты, экосистему региона и территории застройки и нарушение благоприятной среды жизнедеятельности человека. Исключить или, по крайней мере, минимизировать перечисленные негативные последствия строительной деятельности призвано государственное регулирование градостроительной деятельности. Сущность государственного управления градостроительной деятельностью состоит в упорядочивании общественных отношений в рассматриваемой области с целью создания благоприятных условий для проживания населения, развития производства, сохранения культурного и природного наследия.

Следует согласиться с мнением доктора архитектуры профессора В.В. Владимирова о том, что «особенно сложны в управлении природно-антропогенные системы, поскольку число прямых и обратных связей в них наиболее важно. Весьма характерными сложными системами этого вида являются города и градостроительство как существенная часть управления»[2].  На сложность взаимосвязей между человеком и природой указывает В.В. Сырмолотов: «...между человеком и природой существуют не только биологическое, а точнее энергетическое и биохимическое, но и экономическое воздействие», «научно-технический прогресс ведет не к устранению зависимости общественного развития от природных условий, а к изменению и усложнению этой зависимости»[3].  Следовательно, процесс управления градостроительным развитием территории должен учитывать множество связей между объектом регулирования (деятельность субъектов права) и возможным влиянием объекта управления на экосистему, политику и экономику страны, региона, города[4].

В России основной нормативно-правовой акт, регулирующий отношения в сфере строительства — Градостроительный кодекс РФ от 29.12.2004 г., однако его положения не устанавливают конкретные нормы, направленные на создание благоприятных условий жизнедеятельности населения при проведении строительных работ. Непосредственно не участвуя в выполнении строительных работ, граждане России наделены правами на использование результатов территориального планирования, технического регулирования, а также на информацию о градостроительных решениях.

Центральное место в содержании административного статуса физических лиц в сфере строительства занимает их право на обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (ст. 1-2 ГрадК РФ. Очевидно, что данная норма обусловлена конституционным предписанием, устанавливающим право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещении ущерба, причиненного здоровью или имуществу граждан[5].

Установленное действующим российским законодательством определение охраны окружающей среды отождествляется с деятельностью органов государственной власти и муниципальных органов, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, предназначением которой является достижение позитивных экологических последствий. К указанным последствиям относятся сохранение и восстановление среды естественного обитания человека, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, а также предотвращение негативного воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду и ликвидация ее последствий.

В Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»  установлено, что при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции городских и сельских поселений должны соблюдаться требования в области охраны окружающей среды, обеспечивающие благоприятное состояние окружающей среды для жизнедеятельности, человека, а также для обитания растений, животных и других организмов, устойчивого функционирования естественных экологических систем. Здания, строения, сооружения и иные объекты должны размещаться с учетом требований в области охраны окружающей среды, санитарно-гигиенических норм и градостроительных требований (ст. 44). Общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль) осуществляется в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды (ст. 68). Он осуществляется общественными объединениями и иными некоммерческими организациями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством. Результаты общественного контроля в области охраны окружающей среды (общественного экологического контроля), представленные в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном законодательством.

Особо значимыми в обеспечении права граждан на благоприятную среду жизнедеятельности являются экологические требования к осуществлению строительства.

В нормах Градостроительного кодекса РФ в общей форме оговариваются гарантии соблюдения предписаний в области охраны окружающей среды, экологической безопасности, санитарных правил при выполнении проектных и строительных работ, вместе с тем, их отсылочный характер направлен на применение предписаний других законов и подзаконных актов . На федеральном уровне конкретизация норм, обеспечивающих право граждан на благоприятную среду жизнедеятельности, т.е. правила, нормативы и процедуры, обязательные к исполнению застройщиком, устанавливались в строительных нормах и правилах (СНиП), в большинстве своем разработанными и принятыми еще Росстроем России и которые во многих случаях применяются по сей день. До 12 мая 2008 года Минрегиону РФ было подчинено Федеральное агентство по строительству и жилищно- коммунальному хозяйству (Росстрой РФ). Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724  «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» данное агентство было ликвидировано. Полномочия ликвидированного Росстроя этим же Указом Президента РФ были переданы Минрегиону РФ.

Базовым законом в сфере технического регулирования градостроительной деятельности является Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании». Он осуществляет нормативно-правовое регулирование отношений, возникающих при разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, а также отношения в области оценки соответствия. Указанный федеральный закон обозначил принципиально новый виток развития строительного комплекса. Государственные стандарты, нормы и правила заменены техническими регламентами.

Предполагалось, что замена большого количества стандартов, норм и правил на федеральные законы, устанавливающие единые требования к процессу строительства, строительной продукции, будет способствовать повышению безопасности и качества строящихся объектов. В то же время, в техническом регламенте, принятом в виде федерального закона, не могут быть учтены все особенности работ по инженерным изысканиям, процесса строительства, проектирования.

Представляется, что возврат к старой системе технического регулирования, действовавшей до введения в действие указанного федерального закона, невозможен. В связи с этим необходимо совершенствовать действующий Федеральный закон «О техническом регулировании».

Применительно к проектированию, возведению зданий и сооружений, их реконструкции, вводу в эксплуатацию, а также иной строительной деятельности установлены экологические предписания, обязывающие субъектов строительства проводить природоохранные мероприятия, направленные на обеспечение экологической безопасности. Данные требования представляют собой элемент правового режима строительной деятельности, обусловленный минимизацией потенциального неблагоприятного влияния результатов строительства на здоровье и безопасность граждан, формы которого включают, например, компенсационные механизмы, установленные законодательством.

В то же время утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования (п. 3 ст. 7 ГрадК РФ), которые разрабатываются с учетом технических регламентов (федеральный уровень нормотворчества), не могут им противоречить и содержат минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека в границах субъекта Российской Федерации относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности. Конкретизация региональных нормативов осуществляется на местном уровне путем утверждения местных нормативов градостроительного проектирования поселений органами местного самоуправления поселений (ст. 8 ГрадК РФ). Местные нормативы, содержащие минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека в границах муниципальных образований, учитывают особенности населенных пунктов и не могут быть ниже расчетных показателей, установленных в региональных нормативах градостроительного проектирования. К сожалению, темпы принятия названных нормативов не отвечают современным потребностям строительной отрасли и темпам строительства.

Выбранный российским законодателем подход к разделению компетенции между федеральными, региональными и местными органами власти однозначно разумный и перспективный.  Л.А. Велихов, российский классик в области градоведения и муниципальных финансов, писал в своем знаменитом труде «Основы городского хозяйства»: «Прежде всего следует заметить, что всеобщих законов урбанизма, годных для всех стран и эпох, нет и быть не может. Все отвлеченно социологические попытки, сделанные до сих пор (Левассером, Мэрио, Максимом Ковалевским, отчасти Гумпловичем), найти закон сгущения населения для обоснования сущности универсального «города», привели к неудачам или, точнее, к общим бессодержательным местам, тем более что самые города, как мы видели, в разные эпохи имели несходные существенные признаки, совпадая между собой лишь в идентичности термина. Город каждой эпохи — подчеркиваем это еще раз — есть своеобразное социальное образование, порожденное данной хозяйственнополитической системой и имеющее свои собственные, вполне специфические структуру, функции, а также законы возникновения, развития и роста. Единственным всеобщим законом, применимым в урбанизме для различных стран и эпох, является закон диалектического развития городов... По этому закону, т. е. населенные пункты с более или менее интенсивной концентрацией населения, развиваются эволюционно в пределах данной социально-экономической системы и затем, в революционные периоды, трансформируются в ускоренном темпе вместе с породившей их системой, приобретая те или иные новые, подчас прямо противоположные признаки»[6].

Интересен в этой связи опыт Великобритании, страны общего права с вековыми демократическими традициями. В Великобритании действует система предписаний, устанавливающая комплекс требований по охране здоровья, безопасности и благополучия общества при осуществлении строительства, а также норм по сохранению топливных и энергетических ресурсов на территории Англии и Уэльса[7].

Строительный Закон Великобритании от 31 октября 1984 г. (The Building Act 1984) представляет собой результат кодификационной работы в отношении большинства законов (актов Парламента) по вопросам строительства. Названный документ состоит из двух глав, первая из которых содержит общие предписания о порядке осуществления строительной деятельности[8].  Вторая глава регламентирует правовой статус сертификации, а третья  включает остальные нормы, касающиеся строительства, в т.ч. регулирующие устройство водопроводных сетей, монтаж санитарно-технического оборудования, а также устанавливающие полномочия местных властей в отношении ветхих и аварийных зданий.

В соответствии с приведенным источником понятие строительства является комплексным и представляет собой продолжительное или кратковременное осуществление строительной деятельности, включающей возведение постоянных или временных зданий или сооружений любого вида и назначения. Предписанием Министра по охране окружающей среды при определенных условиях к строительной деятельности может быть отнесено строительство любого транспортного средства, судна, самолета или иного движимого объекта. В этом случае, многие объекты, имеющие принципиально иные конструктивные особенности, могут попасть под действие строительного законодательства.

Обычно понимаемое в Великобритании значение дефиниции строительства состоит в «возведении сооружений значительного размера, предназначенных для постоянного или длительного использования», что соответствует смыслу, содержащемуся в нормах обычного права (Stevens v. Gourely (1859) 7 CBNS 99)[9].

Министром по охране окружающей среды в пределах полномочий, делегированных ему Строительным Законом 1984 г., издаются акты строительного законодательства, объектом регулирования которых является порядок проектирования и строительства, а также монтажа и эксплуатации инженерного оборудования. На основании указанных актов издаются стандарты выполнения отдельных видов строительных работ[10].

Таким образом, особенность регулирования строительства в Великобритании связана с отсутствием отраслевого ведомства, к компетенции которого было бы отнесено регулирование архитектуры и строительства, и наделением Строительным законом 1984 г. Министра по охране окружающей среды полномочиями по изданию норм, представляющих собой основу системы строительных стандартов. Кроме того, в отношении объектов недвижимости, принадлежащих Короне, действует иммунитет от применения к ним требований, содержащихся в Строительном законе 1984 г.[11]

Конкретизация положений Строительного закона 1984 г. осуществляется на уровне местного нормотворчества. Например, в городе Вестминстер действует Кодекс строительной практики, разработанный городским советом для мониторинга, контроля, управления и обеспечения нормативных установок для инфраструктурных проектов.

Признавая значимость устойчивого развития строительной деятельности по обновлению и модернизации новых построек и стимулируя новое строительство, городской совет отмечает необходимость достижения баланса для обеспечения качества жизни жителей, предприятий и гостей города во время строительных работ. Именно по этой причине городской совет разработал Кодекс строительной практики (КСП). КСП устанавливает стандарты и процедуры, которые обязательны  для соблюдения разработчиком или подрядчиком при проведении ими строительных работ.

Названные стандарты и процедуры закрепляются в КСП для предупреждения экологического воздействия при строительстве крупных проектов. Кодекс охватывает регулированием вопросы окружающей среды, общественного здоровья и безопасности проекта, которые могут повлиять на интересы местных жителей, бизнес-структур, общественности окрестностей, расположенных в непосредственной близости от предполагаемого места строительства. В КСП определяются основные обязанности разработчиков и подрядчиков при строительстве проектов. КСП также направлен на обеспечение безопасности жителей и других затрагиваемых сторон от воздействия на окружающую среду. Его основная цель — смягчение неудобств для общественности и защита окружающей среды при проведении строительных работ.

Содержание КСП. В Вестминстерском городском КСП закрепляются:

—общие принципы, которые должны применяться при строительстве и в рамках которых меры по смягчению последствий строительной деятельности будут работать и развиваться;

— общие положения о строительных участках;

—частные экологические вопросы, которые необходимо учитывать на протяжении всего периода строительства.

Основные из установленных правил. Информация о программе строительства должна быть доступна общественности. Основные работы на строительной площадке осуществляются с 08.00 до 18.00 в будние дни и с 08.00 до 13.00 в субботу. Строительная площадка должна соответствовать мерам безопасности с обязательным предотвращением несанкционированного доступа, особенно детям. Обеспечивается защита населения вокруг строительной площадки. Процедура вызова чрезвычайной помощи закреплена на площадке. При этом организация и обслуживание строительной площадки устроено таким образом, чтобы минимизировать воздействие на окружающих. Освещение не должно вызывать теней или бликов. Поставки материалов на площадку при помощи строительных кранов осуществляются безопасно.

На месте соблюдаются меры пожарной безопасности и чрезвычайного доступа, обеспечивается борьба с вредителями (например, с грызунами), минимизированы энергетические затраты. Сохранение энергоресурсов на строительной площадке происходит благодаря правилам рационального природопользования. Место строительства регулярно инспектируется. После окончания строительных работ площадка восстанавливается и обеспечивается безопасная окружающая среда.

Работы на шоссе и дорогах осуществляются в режиме безопасности  от  диверсий или аналогичные ситуаций. Территория вокруг строительной площадки сохраняется в чистоте от строительного мусора и не создает преград движению. Объездные маршруты обозначаются специальными указателями. Во время строительных работ вес и размеры автомобилей, следующих в данном направлении, могут быть ограничены. Нарушения движения своевременно управляемы.

Громкость шума и вибрации не должны превышать принятые в Великобритании стандарты. При строительных работах используется шумоподавляющее оборудование, уже апробированное и употребляемое в строительной практике.

Выброс пыли находится под контролем и сведен к минимуму. Асбестосодержащие материалы утилизируются.

 Хранение материалов и захоронение мусора осуществляются в специальных устройствах, отвечающих всем законодательным требованиям. Загрязненные отходы безопасно утилизируются. По возможности строительные материалы используются повторно/ циклично. Принимаются соответствующие меры во избежание утечки загрязняющих веществ в водные каналы/ водоемы.

Природные ландшафты находятся под защитой. Во время строительных работ все деревья сохраняются, либо заменяются новыми посадками. Гарантируется защита всем найденным во время строительных работ артефактам.

Исполнение КСП. Городской совет ставит своей задачей навязать разработчикам или подрядчикам исполнение КСП как необходимости для достижения согласия в процессе планирования или предварительных переговоров. Разработчики крупных проектов в Вестминстере должны соответствовать требованиям КСП, и должны обеспечить, чтобы их подрядчики и субподрядчики также соблюдали его.

Сразу после подписания контракта Подрядчик должен представить экологические менеджмент-планы (ЭМП) строительной площадки на утверждение городского совета. В ЭМП должны быть изложены конкретные меры контроля, необходимые для достижения требований КСП.

Городской совет создал экологические инспекции. Инспекции отвечают за связь с Исполнителем на ежедневной основе, напоминая ему об экологической ответственности, а также занимаются согласованием ежедневных механизмов деятельности каждой строительной площадки в городе и обеспечивают соблюдение КСП.

Обязанности разработчика. Разработчик назначает старшего из персонала или консультанта для  контроля деятельности на строительной площадке в любое время, когда на ней ведутся работы. Разработчик несет ответственность за обеспечение соблюдения КСП, а также проводит регулярные встречи с подрядчиками и экологической инспекцией. Разработчик несет полную ответственность в случае несоблюдения КСП во время строительства.

Обязанности подрядчика. Подрядчик, или назначенный агент, несет ответственность за установление и поддержание контактов с городским советом и местными жителями, информирует их о строительстве и о том, как оно может повлиять на них.  Это может включать в себя регулярное и частое распространение информационных бюллетеней, участие в совещаниях по просьбе городского совета с представителями местных объединений жителей. Подрядчик и любые агенты или субподрядчики работают исключительно по договору в соответствии с КСП.

Процедура уведомления об инцидентах. Разработчик и/или Исполнитель должен сообщить в течение 24 часов о любых случаях несоблюдения с КСП. В противном случае строительные работы считаются городским советом опасными для здоровья и безопасности, и подрядчиком должны быть приняты незамедлительные меры по прекращению работ или предотвращению нарушений КСП.

Подрядчик обязан вести учет любых инцидентов на строительной площадке и любых принятых мер. Эти записи передаются в городской совет на регулярной основе. Все отчеты, направленные в городской совет, полицию или другие учреждения, рассматриваются Исполнителем (в соответствующих случаях по инструкции о назначенных представителях разработчика) как можно скорее, желательно в течение одного часа, но максимум — в течение 24 часов с момента получения любым Подрядчиком или Разработчиком. Разработчик осуществляет мониторинг и гарантирует, что Подрядчик принимает соответствующие меры, чтобы ввести в действие меры обеспечения необходимой безопасности во избежание повторения ситуации. В случае необходимости меры по исправлению положения согласовываются с городским советом.

КСП требует от Исполнителя предоставить информацию и отчетность по телефону «горячей линии», которая работает в течение рабочего дня. Информация о контактах «горячей линии» должна быть размещена на видном месте на щитах строительной площадки.

Библиография

1  Градостроительство и территориальная планировка: учебное пособие — Ростов н/Д. 2008. С. 4.

2 Владимиров В.В. Управление градостроительством и территориальным развитием / В.В. Владимиров. — М. : Отдел информационно-издательской деятельности РААСН, 2000.— С. 46.

3 Сырмолотов В.В. Градостроительство в экстремальных условиях. — Краснодар: Совет. Кубань, 2006. —  С. 231.

4 Бутаева Е.М. Административно-правовая организация механизма управления в сфере градостроительства: Дис. …канд. юрид.наук — Хабаровск, 2010.

5 См. ст. 42 Конституции РФ, Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7- Ф3 «Об охране окружающей среды».

6  Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. — Обнинск, 1995. С. 83.

7  История развития строительных предписаний в Великобритании относится к временам Великого пожара в Лондоне 1666 г., в связи с которым Чарльз II издал Декрет, предписывающий использовать при строительстве смежных стен между зданиями камень или кирпич. В случае применения деревянных облицовочных материалов такие здания должны быть расположены на значительном расстоянии друг or друга для предотвращения распространения огня. С 1858 г. местные органы управления в целях осуществления контроля за частным строительством в интересах здоровья населения и общественного безопасности были наделены правом в соответствии с Законами об охране здоровья издавать свои нормативные акты. Первые предписания, регулирующие строительство, появились в 1966 году и стали основой для современных норм, представляющих собой систему технических требований, сформированную в соответствии со Строительными нормативами, Британскими и Европейскими стандартами. См.: The Building Act 1984. Oxford, 1992.

8   Кузнецова С.А. Административно-правовое регулирование в сфере строительства: Дис. ... канд. юрид. наук . — М., 2003.

9  Рассматриваемые полномочия предоставлены Министру в целью защиты здоровья, безопасности и благополучия населения, находящегося в помещениях зданий или рядом с ними, а также экономия энергоресурсов и предотвращения чрезмерного потребления воды // Там же.

10   Стандарты разработаны для выполнения строительных работ по: 1) определению пригодности конструкций и их соответствия установленным требованиям; 2) разработке способов эвакуации при пожаре и иных чрезвычайных ситуаций; 3) подготовке земельного участка под строительство; 4) установлении концентрации токсических веществ в пустотелых стенах и их воздействия на окружающую среду; 5) применению способов звукоизоляции при возведении стен и устройстве полов; 6) использованию механизмов кондиционирования и вентиляции, холодного и горячего водоснабжения и водоотведения; 7) применению ресурсосберегающих технологий; 8) обеспечению инвалидов доступом к зданиям, сооружениям, объектам транспорта. При этом, использование методов и механизмов, указанных в стандартах не является обязательным, если при строительстве используются иные технологии, позволяющие достичь необходимый уровень безопасности возводимых зданий и сооружений // Там же.

11   Формально глава 44 Строительного закона 1984 г. содержит предписания, содержащие требования в отношении королевских зданий и сооружений, однако они не применяются // Там же.