Обжалование или опротестование постановления по делу об административном правонарушении в сфере градостроительства

УДК 343.155
 
А.В. КРОПАЧЕВА,
аспирант Омского государственного университета им. Достоевского
 
В статье освещается проблема обжалования и опротестования по делу об административном правонарушении в сфере градостроительства;  рассматривается стадия пересмотра постановления как самостоятельная стадия производства по делам об административных правонарушениях в сфере градостроительства, построенная на основе сочетания возможности обжалования и опротестования постановлений. Компетентные органы обязаны рассмотреть и при наличии оснований пересмотреть дело, на основе единообразного толкования и применения закона исправить и устранить допущенные ошибки.
Ключевые слова: постановление по делу об административном правонарушении, обжалование, опротестование.
 
Стадия обжалования или опротестования постановления является гарантией законности и обоснованности применения административных наказаний.
Под пересмотром понимается рассмотрение дел вышестоящими органами, на которые возложен контроль над законностью постановлений по делам об административных правонарушениях. Необходимо отличать пересмотр от повторного рассмотрения дела: в первом случае действует постановление по делу, проверяется его законность и обоснованность; во втором — принятое ранее постановление отменяется, дело направляется для нового рассмотрения и по нему принимается решение.
Стадия пересмотра постановлений как самостоятельная стадия производства по делам об административных правонарушениях в сфере градостроительства построена на основе сочетания возможности обжалования и опротестования постановлений. Компетентные органы обязаны рассмотреть, при наличии оснований пересмотреть дело и на основе единообразного толкования и применения закона исправить и устранить допущенные ошибки.
Процессуальным основанием пересмотра постановления по делу могут быть:
1) жалоба лица, в отношении которого вынесено постановление по делу об административном правонарушении в сфере градостроительства;
2) жалоба потерпевшего (если он имеется) в результате административного правонарушения в сфере градостроительства;
3) усмотрение вышестоящего должностного лица органа архитектуры и градостроительства или органа, принявшего постановление.
Правом обжалования наделены не только лица, в отношении которых выносятся постановления по административному делу, но и лица, упомянутые в статьях 25.1—25.5 КоАП РФ: потерпевший, законные представители физического лица, законные представители юридического лица, защитник и представитель. Законодательство об административной ответственности устанавливает возможность для перечисленных категорий граждан подать жалобу на принятое постановление вышестоящему органу или в суд.
Таким образом, постановления органов управления обжалуются в административном или в судебном порядке. Четко определены инстанции и различные варианты обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях в сфере градостроительства. Для обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях в данной области путь обжалования определяется в зависимости от вида наложенного административного наказания (штраф, административное приостановление деятельности). Жалоба первоначально подлежит рассмотрению вышестоящим органом архитектуры и градостроительства (вышестоящим должностным лицом) по отношению к органу (должностному лицу), вынесшему постановление, и только после этого может быть предметом рассмотрения в районном суде (ч. 1 ст. 30.9 КоАП РФ). Постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд. Постановление судьи обжалованию не подлежит.
Жалоба в течение 3 суток должна быть направлена вместе с делом в орган (должностному лицу), который вправе рассматривать ее.
Должностное лицо органа архитектуры и градостроительства, готовясь к пересмотру дела, совершает ряд подготовительных действий:
1) проверяет полноту полученных материалов. Если есть причины затребовать дополнительные материалы (заключение экспертизы, проектную документацию, согласования и др.), то предпринимаются соответствующие шаги;
2) в случае, если жалоба подана после установленного10-дневного срока, решает вопрос о ее восстановлении;
3) определяет время и место рассмотрения жалобы.
В соответствии с действующим законодательством жалоба на постановление о наложении административного наказания за правонарушения в сфере градостроительства должна быть рассмотрена в 10-дневный срок с момента ее поступления. Жалоба на постановление о назначении наказания в виде административного приостановления деятельности подлежит рассмотрению в 5-дневный срок со дня ее поступления со всеми материалами дела. Лицо, подавшее жалобу в течение 2 недель и не получившее ответа, вправе обратиться в суд за защитой. Поскольку дело об административном правонарушении в сфере градостроительства находится в вышестоящем органе архитектуры и градостроительства, суд обязан запросить его, иначе без необходимых документов не сможет принять решение по жалобе. Жалоба подается в суд по месту нахождения истца, защищающего свои права.
В соответствии со ст. 30.6 КоАП РФ судья, орган (должностное лицо) при рассмотрении жалобы или протеста на постановление проверяет законность и обоснованность вынесенного постановления. Он обязан внимательно разобраться в существе жалобы и вынести обоснованное решение. Субъект, осуществляющий пересмотр дела об административном правонарушении в сфере градостроительства, должен проанализировать нормативное, фактическое, процессуальное основание привлечения к административной ответственности, в том числе сам факт совершения административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к ответственности, объем исследования доказательства по делу. В частности, заслушиваются объяснения физического лица или законного представителя юридического лица, объяснения свидетелей, потерпевших, пояснения специалиста, заключение эксперта. Необходима проверка и процессуальных сроков привлечения лица к ответственности, законности обоснования административного наказания.
При рассмотрении жалобы производится проверка правомочности действий участников правоотношений в сфере градостроительной деятельности, т. е. органа архитектуры и градостроительства, осуществляющего управление, и лица, имеющего право на занятие градостроительной деятельностью. В ходе осуществления проверки внимание акцентируется на законности и обоснованности, а в некоторых случаях и на целесообразности действий субъекта властных полномочий, соблюдении им установленных законом гарантий прав при разрешении дела об административном правонарушении в сфере градостроительства.
Судья, вышестоящее должностное лицо органа архитектуры и градостроительства, пересматривая дело об административном правонарушении в сфере градостроительства, вправе принять одно из следующих решений:
1) оставить постановление по делу об административном правонарушении в сфере градостроительства без изменения, а жалобу или протест без удовлетворения;
2) отменить постановление и направить дело на новое рассмотрение;
3) отменить постановление и прекратить дело об административном правонарушении в сфере градостроительства;
4) изменить меру наказания.
В результате рассмотрения жалоб или протестов прокуроров на постановления по де-
лам об административных правонарушениях в сфере градостроительства должны составляться отдельные документы в виде решений. Решение по жалобе может быть опротестовано прокурором, а копия решения по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении в срок до 3 суток после его вынесения вручается или высылается физическому лицу или законному представителю юридического лица, а также потерпевшему (ч. 2 ст. 30.8 КоАП РФ).
Справедливо мнение М.Я. Масленникова о том, что постановление по делу об административном правонарушении в сфере градостроительства должно состоять из вводной, описательно-мотивировочной и резолютивной частей[1].
В вводной части постановления указываются: наименование документа (постановление или решение, дата, место рассмотрения дела); наименование органа, рассмотревшего дело (жалобу, протест); фамилия, имя, отчество и другие сведения о лице, в отношении которого вынесено постановление; нормативный акт, в соответствии с которым лицо было привлечено к административной ответственности; лица, присутствующие при рассмотрении дела (жалобы, протеста). Последнее обстоятельство крайне важно в случае рассмотрения жалобы (протеста) должностным лицом единолично.
В описательно-мотивировочной части постановления по делу об административном правонарушении в сфере градостроительства должны быть отражены сущность совершенного
деяния, обоснование выводов в части доказанности вины привлеченного к административной ответственности лица, юридической квалификации правонарушения, указание на смягчающие и отягчающие ответственность обстоятельства, обоснование налагаемого взыскания или решение о прекращении производства по делу на основании, предусмотренном законом.
Резолютивная часть постановления по делу (жалобе, протесту) об административном правонарушении в сфере градостроительства должна быть краткой и четкой, чтобы при исполнении постановления не возникло вопросов. В этой части документа указываются: принятое по делу решение; вид и размер налагаемого административного взыскания; срок и
порядок обжалования; размер наложенного штрафа (цифрами и прописью); срок административного приостановления деятельности; размер ущерба (цифрами и прописью), подлежащего возмещению, в пользу кого он взыскивается и сроки возмещения.
Постановление коллегиального органа принимается простым большинством голосов членов органа архитектуры и градостроительства, которые присутствовали на заседании. Подписывается председательствующим и секретарем. При единоличном рассмотрении дела постановление подписывается соответствующим должностным лицом.
Решение суда окончательно и обжалованию не подлежит. Оно может быть отменено или изменено только в порядке судебного надзора.
К сожалению, односторонность, неполнота исследования обстоятельств дела при рассмотрении жалоб (протестов) на постановления по делам об административных правонарушениях в сфере градостроительства иногда приводят к принятию незаконных решений.
Например, ООО «Уренгойнефтегазстрой» обратилось в Арбитражный суд Ямало-Ненецкого автономного округа с заявлением, уточненным в порядке ст. 49 АПК РФ, о признании незаконными и необоснованными постановлений Управления государственного строительного надзора Департамента строительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 22.03.2007 № 10—14 о назначении административного наказания в виде штрафа на общую сумму 670 тыс. руб.1
Решением арбитражного суда от 3 мая 2007 г. заявленные требования удовлетворены. Постановления департамента признаны необоснованными и отменены.
В обоснование решения суд указал на то, что обществом совершено пять однородных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена ч. 1 ст. 9.4, частями 1, 5 ст. 9.5
КоАП РФ. Учитывая, что указанные однородные правонарушения выявлены в ходе одной проверки, проведенной специалистами департамента, и рассмотрение дел об административных правонарушениях также осуществлялось департаментом, является необоснованным наложение административного штрафа на основании каждого из протоколов без учета требований ч. 2 ст. 4.4 КоАП РФ, определяющей, что при совершении лицом одного действия (бездействия), содержащего составы административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена двумя и более статьями (частями статей) КоАП РФ и рассмотрение дел о которых подведомственно одному и тому же судье, органу, должностному лицу, административное наказание назначается в пределах санкции, предусматривающей назначение лицу, совершившему указанное действие (бездействие), более строгого административного наказания.
Постановлением Восьмого арбитражного апелляционного суда от 17.08.2007 решение суда по делу отменено, обществу отказано в удовлетворении заявленных требований.
В кассационной жалобе общество, полагая, что выводы, содержащиеся в постановлении апелляционного суда, являются незаконными и необоснованными, просит его отменить и оставить решение суда первой инстанции без изменения.
По мнению заявителя жалобы, в нарушение ч. 2 ст. 4.4 КоАП РФ департамент вынес пять постановлений от 22.03.2007 о признании общества виновным в совершении правонарушений, ответственность за которые предусмотрена статьями 9.4 и 9.5 КоАП РФ, и назначил наказание в виде административного штрафа по каждому постановлению.
В порядке ст. 279 АПК РФ отзыв на кассационную жалобу общества от департамента не поступил.
В судебном заседании представитель общества поддержал доводы кассационной жалобы. Представитель департамента, опровергая доводы общества, просил обжалуемый судебный акт оставить без изменения.
Проверив в соответствии с требованиями статей 284, 286 АПК РФ законность принятого судебного акта, изучив доводы кассационной жалобы, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, суд кассационной инстанции считает, что оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.
Из материалов дела следует, что департаментом при проведении плановой проверки общества были установлены факты нарушения обязательных требований нормативных документов в области строительства.
По фактам выявленных правонарушений
15 марта 2007 г. в отношении общества были составлены протоколы об административных правонарушениях по объекту «Административно-бытовой комплекс с контрольно-про-
пускным пунктом» (№ 10), по объекту «Автозаправочная станция с технологическим участком СУГ» (№ 11), по объекту «Станция технического обслуживания грузового автотранспорта» (№ 12).
В соответствии со ст. 23.56 КоАП РФ материалы административного дела были направлены для рассмотрения начальнику инспекции по г. Новый Уренгой и Тройскому р-ну Управления государственного строительного надзора Департамента строительства Ямало-Ненецкого автономного округа.
По результатам рассмотрения дела об административных правонарушениях 22 марта 2007 г. общество было привлечено к административной ответственности:
— по ч. 5 ст. 9.5 КоАП РФ за нарушение эксплуатации объекта «Административное здание с контрольно-пропускным пунктом», расположенного по адресу: г. Новый Уренгой, Западная промзона, панель [2] «В» (эксплуатация без  оформления в установленном порядке до-
кументов о вводе объекта в эксплуатацию); назначено административное наказание в виде
административного штрафа в размере 20 тыс. руб., что подтверждается постановлением от 22.03.2007 № 10;
— по ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ за нарушение требований проектной документации, технических регламентов, обязательных требований стандартов, строительных норм и правил, допущенных при строительстве объекта «Административное здание с контрольно-пропускным пунктом», расположенного по адресу:
г. Новый Уренгой, Западная промзона, панель «В»; назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 100 тыс. руб., что подтверждается постановлением от 22.03.2007 № 11;
— по частям 1, 5 ст. 9.5 КоАП РФ за создание объекта капитального строительства «Автозаправочная станция с технологическим участком СУГ» без разрешения на строительство, без утвержденной в установленном порядке проектной документации на строительство и  эксплуатацию объекта, без разрешения на ввод объекта в эксплуатацию; назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 500 тыс. руб., что подтверждается постановлением от 22.03.2007 № 12;
— по ч. 5 ст. 9.5 КоАП РФ за нарушение правил эксплуатации объекта «Станция технического обслуживания грузового автотранспорта», расположенного по адресу: г. Новый Уренгой, Западная промзона, панель «В» (эксплуатация без оформления в установленном порядке документов о вводе объекта в эксплуатацию); назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 20 тыс. руб., что подтверждается постановлением от 22.03.2007 № 13;
— по ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ за нарушение требований проектной документации, технических регламентов, обязательных требований стандартов, строительных норм и правил, допущенных при строительстве объекта «Станция технического обслуживания грузового автотранспорта», расположенного по адресу: г. Новый Уренгой, Западная промзона, панель «В»; назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 30 тыс. руб., что подтверждается постановлением от 22.03.2007 № 14.
Полагая, что указанные постановления департамента являются незаконными и необоснованными, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными и необоснованными постановлений департамента о назначении административного наказания в виде штрафа.
Суд апелляционной инстанции, исследовав имеющиеся в деле доказательства и дав им в соответствии со ст. 71 АПК РФ надлежащую правовую оценку, отменяя решение суда первой инстанции и отказывая обществу в удовлетворении заявленных требований, принял законный и обоснованный судебный акт. Суд кассационной инстанции поддерживает выводы суда, в связи с чем отклоняет доводы кассационной жалобы, при этом исходит из следующего.
В силу ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Из материалов дела усматривается, что обществом совершены самостоятельные административные правонарушения по трем объектам: «Административное здание с контрольно-пропускным пунктом», «Автозаправочная станция с технологическим участком СУГ», «Станция технического обслуживания грузового автотранспорта», ответственность за которые предусмотрена ч. 1 ст. 9.4, частями 1, 5 ст. 9.5 КоАП РФ.
Из содержания нормы ч. 2 ст. 4.4 КоАП РФ следует, что наказание в пределах одной санкции назначается за одно деяние (действие или бездействие), содержащее составы разных правонарушений.
Поскольку материалами дела подтверждается, что одни и те же нарушения выявлены на разных объектах и обществом совершено несколько действий, то судом сделан правильный вывод о неприменении в данном случае при назначении наказания ч. 2 ст. 4.4 КоАП РФ.
Всесторонне и полно исследовав материалы дела, правильно установив фактические обстоятельства и дав им надлежащую правовую оценку, суд апелляционной инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что обжалуемые постановления о привлечении общества к административной ответственности по ч. 1 ст. 9.4 и частям 1 и 5 ст. 9.5 КоАП РФ являются законными и обоснованными.
По изложенным мотивам кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.
Судебные расходы по государственной пошлине, уплаченной при подаче кассационной жалобы, взыскиваются с заявителя жалобы в соответствии со ст. 110 АПК РФ.
Руководствуясь статьями 284—287, 289 АПК РФ, Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа постановил постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 17.08.2007 по делу № А81-1345/2007 Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа оставить без изменения, кассационную жалобу ООО «Уренгойнефтегазстрой» — без удовлетворения.
 
Библиография
1 См.: Масленников М.Я. Административная ответственность по российскому законодательству: Учеб. пособие. — Тверь, 1999. С. 50.
2 См.: постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 20.11.2007 № Ф04-8019/2007(40233-А81-32).