Ю.В. БУЛАТОВА,
адъюнкт кафедры теории и социологии управления Академии управления МВД России, старший юрисконсульт ОВД муниципального района Красноярский Самарской области
 
Проблемы управления и принятия управленческих решений всегда были, есть и будут в центре внимания общества, государства и конкретных коллективов, так как основа их жизнеспособности, устойчивости, эффективности решения стоящих перед ними задач всегда обусловливается состоянием их управляемости. Данное положение прежде всего относится к установлению правопорядка и его поддержанию на необходимом уровне[1]. 
 
Правопорядок поддерживается всей системой отношений, складывающихся в обществе и государстве, а не только правоохранительными и судебными органами. Органы внутренних дел должны взаимодействовать с властными структурами, реализовывать общую политику, выступая слаженным элементом единого государственного управления.
Управление органами внутренних дел осуществляется в рамках институированной системы и складывается из двух этапов: построения системы и ее функционирования[2]. Теория управления органами внутренних дел — это изучение и обоснование закономерностей построения системы управления органами внутренних дел, а также закономерностей ее функционирования: определение способов подготовки конкретных видов управленческих решений, информационное обеспечение методов управления.
В.М. Анисимков дает следующее определение: управление органами внутренних дел — это основанная на политике государства в сфере борьбы с преступностью организаторская деятельность, направленная на обеспечение эффективного построения и действия системы управления органами внутренних дел с учетом среды ее функционирования[3].
Само управление, его сущность порой определяются как «подготовка, принятие и реализация цепи последовательных решений управляющей подсистемой»[4].
Теория принятия управленческих решений является одной из классических тем в науке управления. Она широко представлена в работах как отечественных[5], так и зарубежных авторов[6].
Управленческое решение — это основной момент, ключ управления. Авторы специальных трудов используют различные подходы, трактовки при его разъяснении.
Политологи рассматривают управленческое решение в контексте понятия «власть»[7]. Если власть — это способность субъекта определять поведение, действия других лиц или группы лиц, значит, управленческое решение — это средство осуществления власти. По мнению Е.Ф. Яськова, управленческое решение — это принятый в установленном порядке субъектом управления социальный акт, определяющий цели деятельности объекта управления, а также пути и средства их достижения и имеющий директивное значение[8].
Психолог, конечно, подчеркнет, что управленческое решение — это волевой психологический акт осуществления управляющего воздействия, «акт творческой деятельности» по целенаправленному анализу ситуации, путей, методов и средств разрешения проблемы в соответствии с общей стратегией.
Профессор А.П. Коренев[9 ]отмечает, что управленческие решения обладают многообразными признаками, из которых можно выделить общие, присущие всем:
1) управленческое решение принимается людьми, следовательно, оно носит субъективный характер. Однако качество решения предопределяется прежде всего тем, в какой мере оно учитывает объективно существующие закономерности и связи в обществе. Знание закономерностей общественного развития, среды функционирования и состояния управляющей и управляемой систем, учет особенностей конкретной ситуации позволяют подходить с научных позиций к выработке решений;
2) управленческое решение обладает директивным, властным характером и обязательно для тех, кому адресовано. Исполнение решения гарантируется, а при необходимости обеспечивается мерами принуждения. Это ни в коей мере не исключает обязанности субъекта управления, принявшего решение, вести разъяснительную и организационную работу в целях добровольного исполнения решения;
3) управленческие решения принимаются в результате либо согласования воли субъекта управления с волей другого участника управленческого решения, либо одного лишь волеизъявления субъекта управления. Однако в том и другом случае решение принимается в одностороннем порядке. Оно исходит от компетентного органа, должностного лица — субъекта управления. Причем в таком же порядке принимаются и те решения, которые являются результатом совместного сотрудничества нескольких, не связанных отношениями подчиненности органов — субъектов управления. В данном случае речь идет лишь о совместном решении (например, совместный приказ Генеральной прокуратуры РФ и МВД России от 16.05.2005 № 18/350 «О мерах по укреплению законности при вынесении постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела»);
4) управленческое решение либо устанавливает обязательное правило поведения, либо регулирует отдельные управленческие отношения. В последнем случае оно влечет возникновение, изменение или прекращение управленческих отношений (например, решение об освобождении лица от должности). Следовательно, решение может регулировать как абстрактные, так и конкретные общественные отношения в социальном управлении. И в этом смысле управленческое решение является решением-регулятором;
5) субъект управления обязан избрать оптимальный вариант решения[10]. Это означает, что процесс принятия решения и само решение носят творческий характер. Субъект управления решает вопросы, связанные с хозяйственной деятельностью, социально-культурным строительством, обороной страны, охраной общественного порядка, обеспечением общественной безопасности. Эта деятельность прямо или косвенно затрагивает интересы большого круга лиц. Таким образом, субъект управления обязан проявлять творческий научный подход, предвидение, глубокий анализ фактических данных;
6) управленческие решения принимаются субъектами управления в пределах своей компетенции. В органах внутренних дел субъектами подготовки и принятия решений являются руководители (начальники, их заместители). Субъектами принятия текущих оперативных решений практически являются все работники органов внутренних дел. В процессе своей деятельности им постоянно приходится иметь дело с возникающими в сфере органов внутренних дел задачами, проблемами, в том числе с конфликтными ситуациями, которые необходимо решать для достижения поставленных целей в соответствии с задачами, определенными Законом РФ от 18.04.1991 № 1026-1 «О милиции». Компетенция органов внутренних дел и их сотрудников в принятии решений определяется служебными обязанностями, уставами, положениями об органах[11] и другими актами;
7) управленческое решение принимается в установленном порядке. Процедура принятия решений регламентируется соответствующими нормативными актами[12].
Управленческое решение:
— обязательно для тех, кому адресовано;
— принимается людьми;
— регулирует отдельные управленческие отношения;
— принимается в одностороннем порядке;
— принимается субъектами управления;
— носит творческий характер.
Для принятия управленческого решения существует определенная процедура.
С учетом общих понятий управленческого решения и его основных признаков можно сформулировать понятие управленческого решения в органах внутренних дел.
Управленческое решение в органах внутренних дел — это решение, принимаемое компетентными органами внутренних дел и их сотрудниками в одностороннем порядке в соответствии с установленной процедурой, направленное на разрешение вопросов и ситуаций, возникающих в сфере управления внутренними делами, и обладающее творческим, организующим, государственно-властным характером.
Управленческие решения, так же как разрешаемые ими вопросы и дела, весьма многообразны. Они могут быть классифицированы по уровню управления, кругу разрешаемых вопросов, юридическим свойствам, сроку действия, наименованию, форме выражения, целенаправленности[13].
Классификация решений по уровню управления позволяет определить их масштабность, степень обобщения и абстрагирования от частных вопросов, глубину влияния на сферу управления.
Решения в органах внутренних дел принимаются на уровне МВД России, МВД республик, УВД (ГУВД) краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, горрайорганов, а также на уровне соответствующих служб, подразделений и других структур. В соответствии с этим управленческие решения подразделяются на действующие в масштабе всей системы органов внутренних дел; системы органов внутренних дел республики; системы органов внутренних дел края, области; системы горрайоргана, подразделения, службы.
Первостепенное значение для стратегической направленности деятельности органов внутренних дел имеют управленческие решения МВД России, нацеленные на эффективное функционирование всей системы органов внутренних дел в масштабе Российской Федерации.
Управленческие решения можно подразделить на общие, частные и локальные. Общие решения охватывают всю управляющую или управляемую систему. Частные решения относятся к определенным направлениям деятельности системы органов внутренних дел. Локальные решения затрагивают деятельность отдельных элементов системы — это могут быть конкретные сотрудники, группы, подразделения.
Управленческие решения в зависимости от присутствия или отсутствия в них норм права подразделяются на нормативные, общезначимые, индивидуальные и смешанные.
Нормативными являются решения, которые содержат в себе нормы права. Эти решения принимаются с целью регулирования однотипных управленческих отношений. Нормотворческая компетенция органов внутренних дел не одинакова, ее объем устанавливается в зависимости от места, которое занимает в иерархической системе орган внутренних дел. Так, федеральный орган внутренних дел (МВД России) обладает более широкими правами по принятию нормативных решений, в отличие от УВД (ГУВД) субъекта Российской Федерации. Принимая нормативные решения, МВД России определяет компетенцию структурных подразделений министерства (главных управлений), некоторых служб (например, патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности), а также отдельных должностных лиц, например участковых уполномоченных милиции. Нормотворческими решениями МВД России регламентируется порядок организации и деятельности органов внутренних дел по отдельным направлениям и вопросам работы. По ряду вопросов нормативные решения принимаются также УВД (ГУВД) краев, областей.
Общезначимые решения не содержат норм права. Они разрешают дела и вопросы управления, имеющие общее значение (например, решение об образовании, преобразовании или ликвидации того или иного подразделения в системе органов внутренних дел). На основе общезначимого решения принимаются нормативные решения, например, может утверждаться положение о вновь образованном подразделении, а также принятые индивидуальные решения — приказ о назначении лица начальником созданного подразделения.
Индивидуальные решения разрешают конкретные вопросы управления. Они принимаются на основе нормативных решений или решений общего значения и являются актами применения норм права. Индивидуальные решения — наиболее распространенный вид решений. Любой орган внутренних дел, должностные лица в том или ином объеме обладают правом принятия индивидуальных решений. Эти решения могут быть регулятивными и правоохранительными. Регулятивные решения регламентируют конкретные общественные отношения, устанавливают права и обязанности участников управленческих отношений. Например, приказ начальника органа внутренних дел о выполнении подчиненным ему работником того или иного задания регулирует конкретные управленческие отношения, связанные с выполнением этого задания. Индивидуальные решения органов внутренних дел принимаются в связи с защитой прав и законных интересов граждан, предприятий, организаций. Такие решения носят правоохранительный характер. Они могут быть в виде требований о прекращении правонарушения, постановления о пресечении правонарушения, привлечения к юридической ответственности.
Решения смешанного характера содержат в себе нормы права, разрешают вопросы общего значения и индивидуальные дела. Такие решения принимаются по целому комплексу взаимосвязанных вопросов управления общего, частного, индивидуального характера.
По сроку действия управленческие решения делятся на оперативные, среднесрочные и долгосрочные. По этому же критерию решения подразделяются на стратегические и тактические. Стратегические решения касаются узловых, генеральных проблем. Они действуют в течение длительного времени (обычно несколько лет), принимаются для разрешения перспективных задач. Например, реализация Концепции совершенствования правового обеспечения организации и деятельности системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденной приказом МВД России от 13.09.1999 № 693, была рассчитана на два этапа: первый — до 2002 года, второй — до 2006 года. Данная концепция представляла собой официальную позицию МВД России относительно целей, задач, принципов, направлений правового обеспечения организации деятельности органов внутренних дел, а также путей дальнейшего развития с учетом достигнутых результатов в этой сфере и особенностей современного этапа развития общества и системы Министерства внутренних дел РФ.
По наименованию управленческие решения органов внутренних дел подразделяются на:
— приказ — издается по наиболее важным вопросам функционирования органов внутренних дел Российской Федерации, включая определение их задач и функций, правовое регулирование различных направлений оперативно-служебной и служебно-боевой деятельности, прохождения службы в органах внутренних дел;
— директиву, содержащую нормативные предписания, определяющие перспективы развития органов внутренних дел, основные направления их деятельности на конкретный период времени;
— статусные документы органов внутренних дел и их структурных подразделений — издаются в виде положений и уставов. Положение устанавливает статус, определяет задачи и функции, права, порядок деятельности органа внутренних дел или его структурного подразделения, органа управления. Устав определяет статус, цели, порядок и характер деятельности организации;
— инструкции и правила, регулирующие основные виды оперативно-служебной деятельности и порядок ее осуществления конкретными категориями сотрудников. Инструкция содержит нормы, устанавливающие, кем, в каком порядке, какими способами и методами должен осуществляться тот или иной вид деятельности. Правила устанавливают порядок осуществления отдельного вида деятельности;
— наставление, излагающее нормы о порядке действия конкретных подсистем в той или иной ситуации, а также определяющее порядок реализации и исполнения соответствующих прав и обязанностей.
Исходя из особенностей целей и предмета правового регулирования в МВД России могут издаваться и иные виды управленческих решений[14].
Тактические решения связаны с осуществлением текущих оперативных задач.
По форме выражения управленческие решения подразделяются на словесные и конклюдентные.
Преимущественно в органах внутренних дел решения выражаются посредством слов. Словесные решения могут быть письменными или устными.
В теории управления письменное решение рассматривается как оформленный надлежащим образом письменный документ[15]. И действительно, во многих случаях решение имеет силу лишь тогда, когда оно соответствующим образом письменно оформлено.
Вместе с письменными решениями, оформленными в соответствии с требованиями МВД России, в управлении органами внутренних дел присутствуют устные решения. Чаще всего они принимаются в процессе оперативного решения вопросов управления. Устные решения не являются решениями «второго сорта». Так же как и письменные, они имеют обязательную силу. Отказ от выполнения, невыполнение или ненадлежащее выполнение устного решения может повлечь юридическую ответственность.
Управленческое решение может выражаться посредством определенных жестов, сигналов, знаков и других конкретных действий. Например, жест сотрудника ГИБДД, запрещающий движение транспорта, есть решение компетентного сотрудника милиции, в силу которого водитель транспортного средства обязан приостановить движение до тех пор, пока не будет подан жест, разрешающий движение транспортного средства.
Решение — это процесс, характеризующийся тем, что протекает во времени, осуществляется в несколько стадий (подготовка, принятие, реализация). Выработка управленческого решения есть концентрированное выражение всего многообразия управленческих процессов. Управление в органах внутренних дел представляет собой порядок определенных действий, направленных на сбор и анализ поступающей в ОВД информации; выработку на основе полученной информации решений в виде приказов, указаний, распоряжений и реализацию последних по областям их применения.
 
Библиография
1 См.: Зубков А.И. Управление как объект изучения и как руководство конкретной деятельностью // Актуальные проблемы совершенствования управленческой деятельности органов внутренних дел. — М., 1998. С. 3.
2 См. там же. С. 22.
3 См.: Анисимков В.М. К вопросу о понятии управления органами внутренних дел // Актуальные проблемы совершенствования управленческой деятельности органов внутренних дел. — М., 1998.
4 Глазунова Н.И. Государственное (административное) управление: Учеб. — М., 2004. С. 398.
5 Анисимков В.М. Указ. соч.
6 См.: Элдоус М., Стэнфилд Р. Методы принятия решения. — М., 1997; Тейлор Ф.У. Менеджмент. — М., 1992; Шивалье Ж. Государственная служба / Пер. с фр. — М., 1996.
7 См.: Глазунова Н.И. Указ. соч. С. 397.
8 См.: Яськов Е.Ф. Теория и практика социального управления: Словарь-справочник. — М., 1997. С. 153, 241.
9 См.: Основы управления в органах внутренних дел: Учеб. / Под ред. А.П. Коренева. — М., 2003. С. 156.
10 См.: Основы управления в органах внутренних дел. С. 157.
11 Приказ МВД России от 25.10.2006 № 846 «Об утверждении Типового положения о министерстве внутренних дел, главном управлении, управлении внутренних дел по субъекту Российской Федерации»; Приказ МВД России от 25.10.2006 № 847 «Об утверждении Типового положения об отделе (управлении) внутренних дел по району (муниципальному району), городу (городскому округу) и иному муниципальному образованию, в том числе по нескольким муниципальным образованиям».
12 Приказ МВД России от 27.06.2003 № 484 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России».
13 См.: Основы управления в органах внутренних дел. С. 159.
14 Приказ МВД России от 27.06.2003 № 484 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России».
15 См.: Основы управления в органах внутренних дел. С. 162.