Понятие и конституционно-правовое содержание правоохранительной деятельности в России

УДК 342.7:342.951 

Страницы в журнале: 30-35

Д.В. ИЛЬЯКОВ,

кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права Российского государственного социального университета korsar-48@mail.ru

К правоохранительной деятельности следовало бы относить деятельность специально уполномоченных государственных органов и негосударственных организаций, осуществляющих правоприменительную и правозащитную деятельность с целью охраны и защиты общественных отношений, выражающих частные и публичные интересы, регулируемые государством посредством права, путем применения мер предупреждения и принуждения в соответствии с законом и с соблюдением установленных процедур.

Ключевые слова: конституционный порядок, конституционный потенциал, правоохранительная деятельность, социальные нормы, права и свободы человека, механизм правоохранительной деятельности, общественные объединения, правопорядок, общественный порядок, правоприменительная деятельность, правозащитная деятельность.

Notion and constitutional and legal contents of law enforcement in Russia

Ilyakov D.

To law enforcement should include activities specially authorized state bodies and non-governmental organizations engaged in law enforcement and advocacy work to protect and to promote public relations, expressing the private and public interests regulated by the government through the law, through the application of preventive measures and enforcement in accordance with the law and compliance with established procedures.

Keywords: constitutional order, constitutional potential, law enforcement activity, social norms, legal regulations, law enforcement mechanics of the state, public associations, law order, social order, law application activity, law protection activity.

Правоохранительная деятельность является одной из основных функций правового государства и инструментом обеспечения конституционного порядка. Проводимые в России реформы по повышению эффективности правоохранительной деятельности не приносят ощутимых положительных результатов, поскольку не в полной мере используют потенциальные возможности, заложенные в Конституции РФ[1]. Кроме того, отсутствие в научной среде единства в понимании сущности такого рода деятельности, ее правовой природы не позволяет до настоящего времени сформировать соответствующую правовую базу, регулирующую правоохранительную деятельность. Именно этим можно объяснить отсутствие в России до настоящего времени законодательных актов, регламентирующих такой вид государственной службы, как правоохранительная служба.

Правовая природа правоохранительной деятельности имеет глубокие исторические корни. Известно, что важнейшим средством организации общественных отношений являются социальные нормы: нормы права, морали, нормы общественных организаций, традиций, обычаев и ритуалов. Эти принципы обеспечивают гармоничное функционирование общества в соответствии с потребностями его развития. При помощи социальных норм достигается наиболее целесообразное взаимодействие людей, обеспечивается баланс интересов всех членов общества, решаются задачи, которые не под силу отдельному человеку. Через соблюдение социальных норм всеми участниками общественных отношений достигается обеспечение порядка в обществе.

Потребность в социальных нормах и в обеспечении соблюдения их членами общества возникла на самых ранних ступенях развития человеческого общества в связи с необходимостью урегулировать поведение людей общими правилами. Жизнь родоплеменного общества строилась на началах естественного самоуправления, которое соответствовало уровню его экономического, социального, интеллектуального, культурного и духовного развития, зрелости самого человека как существа общественного. В этот период регулирование общественных отношений осуществлялось с помощью обычаев — исторически сложившихся правил поведения, которые вошли в привычку в результате многократного применения в течение длительного времени и стали естественной жизненной потребностью людей. Они регулировали труд, быт членов рода или племени, семейные отношения. Многие из них являлись одновременно нормами первобытной морали и религии, были связаны с отправлением укоренившихся обрядов и ритуалов. Эти нормы действовали в силу привычки, исполнялись добровольно, а в случае необходимости их соблюдение обеспечивалось всем родом. Специальных органов, охраняющих незыблемость таких норм, не было и поэтому к нарушителям внутриродовых или внутриплеменных правил поведения применялось убеждение (внушение), а иногда и принуждение, которое исходило от всего рода или племени. То есть при родоплеменной организации выполнение социальных норм обеспечивалось всеми членами общества.

В процессе длительного, но неуклонного развития первобытного общества постепенно создавались предпосылки для его качественного преобразования. По мере совершенствования орудий труда люди приобретали все новые производственные навыки, повышались производительность труда, культура, нравственность, становились более разнообразными и противоречивыми интересы членов общества. В таких условиях родоплеменная организация власти оказалась бессильной в координации общественных отношений, когда интересы индивидов стали непримиримыми (антагонистическими). Эти преобразования привели к оформлению государственного строя, важнейшим признаком которого было появление особой, не совпадающей непосредственно с населением, отделенной от него публичной властью, располагающей специальным аппаратом управления и распространяющейся на определенную территорию. Поэтому функцию регулирования общественных отношений взяли на себя специально создаваемые государственные органы. В этот период сущность социальных норм изменилась. Они стали не только общими, но и обязательными правилами поведения людей в социуме. В системе социальных норм появились нормы права — общеобязательные правила поведения, которые устанавливаются и охраняются государством. Следует подчеркнуть, что не только правовые, но и все социальные нормы являются обязательными для тех, к кому они относятся. В необходимых случаях обязательность социальных норм обеспечивается принуждением. Поэтому к лицам, нарушающим требования социальных норм, в зависимости от характера нарушения могут быть применены меры государственного или общественного воздействия. Если лицо нарушило правовую норму, то к нему применяются меры государственного принуждения. Несоблюдение же требований других социальных принципов может повлечь за собой использование мер общественного воздействия: общественного осуждения, порицания и др. Таким образом, с момента формирования в обществе государства — особой организации управления обществом — соблюдение социальных норм стало обеспечиваться не только мерами общественного воздействия, но и средствами государственного принуждения, т. е. субъектами охраны социальных норм уже являются не только члены общества, но и государственные органы, которые наряду с выполнением ими определенных государственных функций наделяются полномочиями по осуществлению правоохранительной деятельности.

Понятие «правоохранительная деятельность» введено в юридический обиход в конце 1950-х — начале 1960-х годов. Широко используемое в настоящее время в научной среде, в законотворческой и в практической деятельности, оно еще не получило достаточно четкого определения из-за отсутствия единого трактования его внутреннего содержания. Вокруг понятия «правоохранительная деятельность» идут активные споры, высказываются разные точки зрения о субъектах, призванных осуществлять правоохранительную деятельность.

Так, ряд ученых придерживаются мнения, что правоохранительная деятельность присуща исключительно специальным государственным органам, основной функцией которых является охрана законности и правопорядка, защита прав и свобод человека, борьба с преступностью[2]. Другая, довольно многочисленная группа ученых убеждена, что правоохранительная деятельность — это деятельность государственных органов и общественных организаций, которая осуществляется с целью охраны права специально на то уполномоченными органами и общественными формированиями путем применения мер юридической ответственности в соответствии с законом и с соблюдением установленных процедур, а также посредством применения средств общественного воздействия[3].

Сравнительный анализ этих точек зрения позволяет сделать вывод о том, что в основе различной трактовки понятия «правоохранительная деятельность» лежат два фактора, а именно:

— во-первых, дифференцированное наполнение функционального содержания данного понятия, которое заключается в том, что правоохранительная деятельность осуществляется не только путем применения мер государственного принуждения, но и посредством использования средств общественного воздействия[4];

— во-вторых, различное понимание субъектного состава участников правоохранительной деятельности: в одном случае субъектами, уполномоченными осуществлять правоохранительную деятельность, являются только специальные государственные органы, а в другом — государственные органы и общественные организации.

При рассмотрении сущности правоохранительной деятельности с конституционно-правовых позиций становится очевидным, что основными объектами правоохранительной деятельности являются:

— права и свободы человека и гражданина, признание, соблюдение и защита которых согласно ст. 2 Конституции РФ объявляются обязанностями государства;

— защита основ конституционного строя (п. 3 ст. 55 Конституции РФ);

— обеспечение обороны страны и безопасности государства (п. 3 ст. 55 Конституции РФ).

Именно эти общественные отношения стали предметом конституционного регулирования с момента формирования конституционализма в России. Как и первая Конституция РСФСР 1918 года, провозгласившая установление диктатуры городского и сельского пролетариата и беднейшего крестьянства как самого эффективного способа наведения революционного, социалистического порядка, так и последующие советские конституции содержали нормы о защите публичных и частных интересов советских людей, обеспечении безопасности государства[5].

И в настоящее время охрана этих общественных отношений является предметом заботы в первую очередь государства и его органов, о чем в той или иной форме говорится, к примеру, в статьях 2 и 45, ч. 2 ст. 8, пунктах «б» и «в» ст. 71, п. «б» ч. 1 ст. 72, п. «е» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ. В частности, в ст. 2 подчеркивается: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». Эта же идея содержится в ч. 1 ст. 45: «Государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется». В части 2 ст. 8 даются гарантии признания и защиты частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности. Определяется, что Российская Федерация «обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории» (ч. 3 ст. 4), «осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью» (п. «е» ч. 1 ст. 114).

Из смысла приведенных конституционных предписаний следует: все государственные органы должны выполнять названные задачи, т. е. осуществлять правоохранительную деятельность, направленную на охрану частных и публичных интересов участников общественных отношений. Среди субъектов правоохранительной деятельности именно государство является основным гарантом прав и свобод граждан, интересов общественных объединений граждан и интересов государства. Это обусловлено рядом объективных причин. Во-первых, государство обладает системой органов, которые обязаны осуществлять деятельность по защите прав и свобод. Во-вторых, государство имеет в своем распоряжении набор эффективных средств не только для защиты и восстановления нарушенных прав и свобод, но и для недопущения подобных нарушений. В-третьих, только акт государственного органа обладает необходимой обязательной силой в отношении всех иных документов. В-четвертых, государство располагает аппаратом принуждения с целью привлечения виновных в нарушении прав и свобод личности к ответственности.

Вместе с тем потенциальные возможности Конституции РФ предусматривают и иные способы гарантирования частных и публичных интересов (когда граждане получают возможность отстаивать любыми законными способами свои права и свободы, активно добиваться выполнения государственными органами возложенных на них полномочий, содействовать им в этом). Согласно ч. 2 ст. 45 Конституции РФ «каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом»; при этом такая защита может осуществляться не только отдельным человеком, но и в составе общественных объединений, поскольку в соответствии с ч. 1 ст. 30 Конституции РФ «каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется».

Для подавляющего большинства субъектов правоохранительной деятельности (государственных органов и общественных объединений граждан) диапазон их работы не ограничивается решением только вышеперечисленных, хотя и весьма важных, но все же конкретно ограниченных задач — задач правоохранительной деятельности.

Для этих органов и организаций первоочередной целью является решение вопросов, относящихся к их компетенции в сфере политики, экономики, науки, образования, обороноспособности, экономического сотрудничества с другими странами и т. д. Некоторые задачи правоохранительной деятельности они решают факультативно, параллельно с исполнением своих основных полномочий.

Наряду с этим часть государственных органов и негосударственных организаций создаются исключительно с целью осуществления правоохранительной деятельности, базовыми целями которых являются обеспечение законности, прав и свобод граждан, охрана собственности и общественного порядка, борьба с преступлениями и иными правонарушениями, обеспечение целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации.

Отсюда следует вывод о том, что к категории правоохранительных следует относить только те государственные органы и негосударственные организации, основной задачей которых является правоохранительная деятельность.

Вместе с тем характер деятельности таких органов и организаций отличается не только по направлениям деятельности (осуществление правосудия, оказание квалифицированной юридической помощи, охрана общественного порядка, борьба с преступлениями и т. д.), но и по способам воздействия на субъекты (применение мер государственного принуждения, профилактика и предупреждение правонарушений).

Анализ субъектного состава органов и организаций, основной целью которых является правоохранительная деятельность, и их функций позволяет выделить ряд признаков правоохранительной деятельности, наиболее существенными из которых являются:

1) применение мер воздействия к субъектам, не соблюдающим требования норм права и правил человеческого общежития. В процессе правоохранительной деятельности предусматривается возможность воздействия на такие субъекты путем применения к ним законодательно закрепленных мер государственного принуждения либо мер предупреждения, т. е. морального воздействия в виде замечания, предупреждения;

2) используемые в ходе осуществления правоохранительной деятельности меры государственного принуждения должны строго соответствовать предписаниям закона. Что же касается мер предупреждения, то они должны основываться на общечеловеческих ценностях морального характера (гуманизме, уважении к старшим, справедливости, патриотизме, толерантности и др.);

3) правоохранительная деятельность проводится в установленном законом порядке, т. е. с соблюдением определенных процедур. Нарушение процессуальных норм должностным лицом при осуществлении правоохранительной деятельности считается правонарушением, и к такому должностному лицу применяются юридические меры воздействия;

4) правоохранительная деятельность реализуется государственными органами и негосударственными организациями, специально уполномоченными для решения задач правоохранительной деятельности. Сотрудники государственных органов, наделенные государственно-властными полномочиями, должны иметь специальную подготовку и обладать знаниями в области права. Членам же негосударственных организаций, лишенным права применять меры государственного принуждения, необходимо обладать знаниями в области права, умением убеждать людей, если они пытаются совершить правонарушение или совершают какие-либо аморальные поступки. Деятельность таких государственных органов и негосударственных организаций детально и всесторонне регламентируется в законодательном порядке, в том числе путем установления особых процедурных (процессуальных) правил для решения наиболее ответственных вопросов.

Исследование признаков правоохранительной деятельности, а также анализ способов воздействия на нарушителей социальных норм путем применения мер государственного принуждения либо профилактики и предупреждения таких нарушений позволяют сделать вывод о необходимости дифференцированного подхода к правоохранительной деятельности.

Правоохранительная деятельность, осуществляемая субъектами, наделенными государственно-властными полномочиями, обладающими правом применять меры государственного принуждения, по своему внутреннему содержанию характеризуется как правоприменительная деятельность, представляющая собой «деятельность, которую могут осуществлять только специально уполномоченные государством органы (государственные или негосударственные)»[6]. Правоохранительная деятельность государственных органов и негосударственных организаций без использования мер государственного принуждения подпадает под определение правозащитной деятельности.

Филологическое значение понятий «правоохранительная деятельность», «правозащитная деятельность» и «правоприменительная деятельность» исследовалось различными авторами, и в научном мире сложилось мнение, что хотя по сути своей указанные дефиниции и сходны, но их филологическое и практическое содержания отличаются по смыслу.

«Охранить» означает стеречь, беречь, оберегать, сторожить, караулить, держать в целости, сохранно, спасать[7]; «защитить» имеет аналогичное значение, но применимо к определенным жизненным обстоятельствам, а именно: оберегать, охранять, оборонять, отстаивать, заступаться, загораживать охраняя[8].

Термин «защитить» означает, охраняя, оградить от посягательств, от враждебных действий[9], предполагает применение мер принуждения. В словаре юридических терминов под защитой прав и свобод понимается «совокупность мер, направленных на недопущение нарушений прав и свобод человека и гражданина, а также принудительный способ осуществления права, применяемый в установленном порядке компетентными органами либо самим управомоченным лицом»[10]. Таким образом, понятие защиты, правозащитной деятельности носит абстрактный характер, т. е. защита прав и свобод человека вообще, «безотносительно к месту, времени и конкретным условиям»[11]. При этом субъектом и объектом такой деятельности выступает человек и человечество в целом. Также В.П. Федоровым указано, что в правозащитной деятельности субъект и объект выступают в неразрывном единстве, совпадают[12].

Термины «охрана», «правоохранительная деятельность» носят более конкретный характер и означают готовность реагирования на нарушение права, принятие превентивных мер, бережное отношение, недопущение нарушения правовых норм и т. д. В этом случае объектом правоохранительной деятельности выступает не человечество в целом, а конкретный гражданин, права которого нарушены национальным законодательством. Субъектом правоохранительной деятельности является государство в лице специальных правоохранительных органов. Помимо этого, можно выделить негосударственную правоохранительную деятельность, субъектами которой выступают общественные объединения граждан правоохранительной направленности, призванные содействовать государственным органам в осуществлении их функций. Некоторые авторы объединяют данные формирования в систему организаций, именуя ее как «специфичная система негосударственных субъектов правоохранительной деятельности»[13]. На общественный, социальный характер правоохранительной деятельности указывают некоторые другие авторы. В.Б. Белорусов утверждал, что «социальная составляющая правоохранительной деятельности заключается в возможности ее осуществления конкретными индивидами»[14]. А.Г. Братко, исследуя правоохранительную систему, указывал: в центре внимания данной системы находится человек, и, «с одной стороны, он нуждается в охране, а с другой стороны, эта охрана может быть осуществлена только людьми, по воле людей»[15].

С учетом вышеизложенного можно сформулировать понятие правоохранительной деятельности. Как видно по приведенным признакам и их краткой характеристике, к правоохранительной деятельности следовало бы относить деятельность специально уполномоченных государственных органов и негосударственных организаций, осуществляющих правоприменительную и правозащитную деятельность с целью охраны и защиты общественных отношений, выражающих частные и публичные интересы, регулируемые государством посредством права, путем применения мер предупреждения и принуждения в соответствии с законом и с соблюдением установленных процедур.

Именно при таком содержании правоохранительной деятельности наиболее полно используются потенциальные возможности, заложенные в Конституции РФ, предусматривающие правоприменительную и правозащитную деятельность не только государственных органов, но и общественных объединений граждан, позволяющую сформировать соответствующий правовой механизм, регулирующий данный вид деятельности и обеспечивающий дифференцированный подход к установлению статуса субъектов, осуществляющих такую деятельность.

Библиография

1 См.: Лучин В.О. Конституция РФ. Проблемы реализации. — М., 2002. С. 5.

2 Сухарев А.Я. Российская юридическая энциклопедия. — М., 1999. С. 759; Степашин С.В. Правоохранительные органы и спецслужбы Российской Федерации. История и современность: учеб. пособие. — Ростов н/Д, 1999; Божьев В.П. Правоохранительные органы Российской Федерации: учеб. — М., 1999.

3 См.: Скуратов Ю.И., Семенов В.М. Правоохранительные органы Российской Федерации: учеб. — М., 1998; Дмитриев Ю.А., Шапкин М.А. Правоохранительные органы: учеб. пособие. — М., 2002; Семенов В.М., Байдуков В.А. Правоохранительные органы Российской Федерации: учеб. — М., 2008.

4 См.: Скуратов Ю.И., Семенов В.М. Указ. соч.

5 Ведомости ВС СССР. 1977. № 41. Ст. 617.

6 Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права: учеб. — М., 2010.

7 См.: Даль В.И. Толковый словарь русского языка. Современная версия. — М., 2000. С. 276.

8 Там же. С. 451.

9 См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка: 70 000 слов / под ред. Н.Ю. Шведовой. 22-е изд. — М., 1990. С. 228.

10 Головистикова А.Н., Грудцына Л.Ю. Толковый словарь юридических терминов. — М., 2007. С. 124.

11 Федоров В.П. Человек и правоохранительная деятельность (философско-правовой аспект): автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. — СПб., 1996. С. 17.

12 Там же.

13 См.: Кваша Л.Ф. Негосударственные субъекты правоохранительной деятельности в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. — М., 1996. С. 3.

14 Белорусов В.Б. Административно-правовой статус негосударственных субъектов правоохранительной деятельности в Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук. — М., 2005. С. 48.

15 См.: Братко А.Г. Правоохранительная система (вопросы теории): дис. ... д-ра юрид. наук. — М., 1992. С. 33.