Правовое регулирование взаимодействия Государственной Думы Российской Федерации с законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации

УДК 342.537.1

Страницы в журнале: 16-20

Р.Р. Муллагалеева,

аспирант Института права Башкирского государственного университета Россия, Уфа  ufamrr@mail.ru

Рассматриваются основные формы и общие организационные основы взаимодействия законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации с Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации. Проводится систематизация нормативно-правовой базы, регулирующей названные правоотношения. Отдельное внимание уделяется существующим проблемам межпарламентского сотрудничества на данном уровне. На основе статистических данных анализируются основные проблемы реализации права законодательной инициативы. Детально рассматриваются сложности процедуры согласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения. Анализируются перспективы опережающего правотворчества в условиях существующего разграничения предметов ведения федерации и субъектов. Исследуется эффективность функционирования системы правового мониторинга, осуществляемого уполномоченными органами. Выявлены основные направления и тенденции оптимизации сотрудничества, выработаны соответствующие предложения, связанные с повышением результативности взаимодействия.

Ключевые слова: Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, право законодательной инициативы, представительные (законодательные) органы власти.

Вопросы, связанные с исследованием имеющихся проблем и перспектив взаимодействия федерального и региональных законодателей, в настоящее время являются актуальными. Подобная востребованность в первую очередь связана с реализацией общегосударственных задач — развитием подлинно федеративных отношений и формированием единого правового пространства в стране. Кроме того, исследование обозначенных вопросов имеет огромное значение для выработки соответствующих мер в целях повышения эффективности деятельности каждого законодательного (представительного) органа в Российской Федерации. В статье мы рассмотрим взаимодействие федерального и региональных законодателей с точки зрения участия в нем Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее — Государственная Дума) и законодательных (представительных) органов субъектов.

В целом необходимо отметить, что систематическое и конструктивное взаимодействие с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере законотворчества является одним из важнейших направлений деятельности Государственной Думы. Целью этой деятельности является повышение качества законопроектов, вносимых субъектами Российской Федерации, и увеличение «региональной компоненты» в общем числе законодательных инициатив, рассматриваемых Государственной Думой и обретающих форму федеральных законов [12].

Обоснованность данного вывода подтверждается изменениями, внесенными в Регламент Государственной Думы Российской Федерации (утв. Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22.01.1998 № 2134-II ГД (в ред. Постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21.06.2013 № 2484-6 ГД (далее — Регламент Государственной Думы)), и расширением полномочий Совета Государственной Думы. Статья 14, посвященная компетенции Совета Государственной Думы, дополнена пунктом и.1, которым установлено, что Совет Государственной Думы «утверждает план мероприятий по взаимодействию Государственной Думы с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации на очередной год, принимает решение о проведении комитетами, комиссиями парламентских слушаний, конференций, совещаний, “круглых столов”, семинаров в субъектах Российской Федерации»[6].

Публикации последних лет также свидетельствуют об актуальности обозначенной тематики. Так, статьи Л.В. Андриченко, А.Н. Черткова посвящены исследованию взаимодействия Государственной Думы и законодательных органов [2]. А.В. Безруков формулирует предложения по оптимизации взаимодействия законодателей при реализации законодательной инициативы парламентом субъекта Российской Федерации [3]. А.И. Абрамова рассматривает процесс межпарламентского взаимодействия в контексте проблемы планирования законодательной деятельности [1]. Кроме того, большой практический интерес представляют Аналитические вестники, подготовленные Отделом аналитических исследований Аналитического управления Аппарата Государственной Думы, посвященные правовому содействию законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации и результатах прохождения внесенных ими законодательных инициатив.

Таким образом, целями настоящего исследования являются: анализ существующих форм и направлений взаимодействия Государственной Думы и законодательных (представительных) органов субъектов; выявление существующих проблем, связанных с осуществлением межпарламентского взаимодействия; выработка предложений, связанных с оптимизацией межпарламентского взаимодействия и повышением его эффективности.

Обращаясь к организационным основам исследуемого взаимодействия, необходимо отметить, что осуществляться оно может как по предметам ведения Российской Федерации, так и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Взаимодействие по предметам исключительного ведения Российской Федерации.

Согласно ст. 71 Конституции Российской Федерации 1993 года (далее — Конституция РФ, Основной закон), вопросы принятия и изменения Конституции и федеральных законов, а также контроль их соблюдения находятся в ведении Российской Федерации.

Вместе с тем Конституция РФ в ст. 134 предусматривает право законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации вносить предложения о поправках и пересмотре положений Основного закона.

В соответствии с положениями ст. 4 Федерального закона от 04.03.1998 № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации», предложение о поправке к Конституции РФ поступает от субъекта права инициативы такого предложения в Государственную Думу [7].

Статья 136 Конституции РФ предусматривает участие законодательных (представительных) органов в процедуре одобрения поправок к главам 3—8 Основного закона.

Конституционный Суд Российской Федерации указал, что необходимость одобрения закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации является особым условием для вступления поправок в силу [5].

В литературе перечисленные права законодательного органа субъекта Российской Федерации рассматриваются как необходимый элемент реализации суверенитета народа в федеративном государстве, а право одобрения поправок — еще и как атрибут консенсуса федерального и регионального уровней власти по данному вопросу [4, с. 84]. Изложенное подтверждает значение взаимодействия Государственной Думы с законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации в обозначенных правоотношениях.

Взаимодействие в процедуре реализации права законодательной инициативы.

Следующим примером, наглядно демонстрирующим взаимодействие Государственной Думы с законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации является реализация последними права законодательной инициативы в порядке, предусмотренном ст. 104 Конституции РФ.

Справедливо отмечено, что благодаря реализации этого права законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут оказывать влияние на развитие федерального законодательства как по предметам ведения Российской Федерации, так и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов [2, с. 4].

Детально элементы взаимодействия Государственной Думы с законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации при реализации последними права законодательной инициативы раскрыты в положениях Регламента Государственной Думы [6].

До настоящего времени весьма высока доля законодательных инициатив, по которым федеральным законодателем принимается отрицательное решение.

Большое значение имеет рассмотрение комплекса мер, которые осуществляются законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации во взаимодействии с Государственной Думой для их преодоления.

В последние годы в практику данного взаимодействия стала активно внедряться такая форма, как нулевое чтение законопроектов. Данная процедура представляет собой осуществление предварительной правовой экспертизы законопроектов, которые готовятся к внесению или уже вносятся региональными парламентами в Государственную Думу [11].

Подобное правовое содействие позволяет законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации определиться с необходимостью внесения законопроекта и привести его в соответствие с требованиями нормативных правовых актов до внесения законопроекта в Государственную Думу.

В целях оптимизации большое значение имеет научно-методическая помощь законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации, которая оказывается Государственной Думой посредством проведения конференций, семинаров, совещаний, различного рода консультаций, а также стажировок руководителей правовых и лингвистических служб этих органов в Аппарате Государственной Думы.

Существующая в настоящее время проблема аналогичности законопроектов также снижает процент одобренных региональных инициатив; она обусловлена тем, что Регламент Государственной Думы не содержит четких критериев, квалифицирующих законопроект в качестве аналогичного уже внесенному, а также надлежащего порядка работы с подобными законопроектами.

Представляется, что решением вопроса может быть выстраивание системы единого планирования законодательной деятельности, путем координации федеральных и региональных планов законотворческой деятельности. А.И. Абрамова обоснованно отмечает, что сегодня положительно может быть оценена практика тех субъектов Российской Федерации, которые в рамках собственного планирования законодательной деятельности наряду с подготовкой проектов региональных законов предусматривают подготовку проектов законов, подлежащих внесению в Государственную Думу в порядке осуществления права законодательной инициативы [1, с. 51].

Обоснован вывод о том, что планирование законотворчества выступает сегодня как принцип качественной законопроектной работы парламентов и как фактор развития российского законодательства, эффективное развитие которого невозможно без координации планов законопроектной работы Государственной Думы и законодательных органов субъектов Российской Федерации [2, с. 10].

Очевидна необходимость дальнейшего развития взаимодействия Государственной Думы и законодательных (представительных) органов субъектов в направлении выработки системного подхода к планированию законотворческой деятельности.

Взаимодействие по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов.

Согласование законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации проектов федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов является ярким примером взаимодействия Государственной Думы и региональных законодателей.

Организационные основы данного взаимодействия предусмотрены ст. 26.4 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Закон № 184-ФЗ) [8]. В частности предусмотрено, что проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу направляются в законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации для представления ими в Государственную Думу в тридцатидневный срок отзывов на указанные законопроекты.

Столь сжатые сроки, в пределах которых законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны сформировать правовую позицию по представленному законопроекту, не всегда позволяют сделать это надлежащим образом. В этих целях в литературе неоднократно озвучивалось предложение по принятию одновременно нескольких мер: увеличения тридцатидневного срока и сокращения количества согласований с двух до одного, ограничившись согласованием законопроекта только после его принятия Государственной Думой в первом чтении [8].

Справедливо подчеркивается огромное практическое значение подобного института взаимодействия. Так, Л.В. Андриченко, А.Н. Чертков отмечают, что участие региональных законодательных органов в работе над проектами федеральных законов по предметам совместного ведения способствует не только более эффективному применению и конкретизации федеральных законов в законодательстве субъектов Российской Федерации, но и лучшей ориентации федерального законодателя в региональных проблемах, требующих законодательного решения [2, с. 9].

Взаимодействие Государственной Думы и законодательных органов субъектов Российской Федерации связано также с осуществлением последними собственного «опережающего» регулирования по предметам совместного ведения.

Нормативное регулирование данной деятельности осуществляется Законом № 184-ФЗ. Согласно ч. 2 ст. 3 субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев [8].

При осуществлении законодательным органом субъекта «опережающего» регулирования первостепенное значение имеет вопрос четкого определения компетенции федерального и регионального законодателя. В связи с изложенным, взаимодействие Государственной Думы и законодательных органов субъектов Российской Федерации осуществляется в виде согласования позиций по вопросам разграничения полномочий в рамках различных межпарламентских процедур (парламентских чтений, круглых столов и т. п.).

В настоящей статье мы проанализировали возможные формы межпарламентского взаимодействия федерального законодателя в лице Государственной Думы и региональных законодателей в лице законодательных (представительных) органов субъектов. Существующие направления взаимодействия находятся в сфере исключительного ведения Российской Федерации, а также в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов. В каждом направлении были обозначены проблемы, затрудняющие полноценное эффективное взаимодействие, и способы их решения.

Обобщая изложенное, необходимо отметить, что развитие и совершенствование правовой системы Российской Федерации является важной составляющей глобальных преобразований, проводимых в стране. Эффективность этой работы находится в прямой зависимости от скоординированных, системных и сбалансированных усилий парламентариев всех уровней.

Преуменьшение роли законодательства субъектов Российской Федерации может ослабить необходимую инициативу субъектов Российской Федерации в развитии собственной правовой базы и вообще поставить под сомнение федеративный характер государства [9, с. 10]. Преувеличение же роли регионального законодательства может нарушить единство правового пространства страны [1, с. 4].

Таким образом, федеральным и региональным законодателям удастся выстроить целостную, логически связанную, работоспособную систему законодательства лишь при условии взаимного учета мнений, мониторинга и анализа правоприменительной практики. Только такая система позволит в полной мере защитить интересы субъектов Российской Федерации, обеспечить справедливый баланс в отношениях между центром и регионами, поможет добиться четкого исполнения федеральных законов по всей стране и, в конечном итоге, повысить эффективность государственной власти в целом [10].

Список литературы

1. Абрамова А.И. Актуальные проблемы планирования законодательной деятельности // Журнал российского права. 2012. № 3.

2. Андриченко Л.В., Чертков А.Н. Взаимодействие Государственной Думы и законодательных органов субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2009. № 2.

3. Безруков А.В. Оптимизация взаимодействия законодателей при реализации законодательной инициативы парламентом субъекта Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 9.

4. Кравец И.А. Проблемы регулирования процедуры внесения конституционных поправок в свете принципа федерализма // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт: материалы научной конференции. Москва, 21—23 марта 2002 г. / под ред. проф. С.А. Авакьяна. — М., 2003.

5. По делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31.10.1995 № 12-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 06.11.1995. № 45. Ст. 4408.

6. Собрание законодательства Российской Федерации. 16.02.1998. № 7. Ст. 801.

7. Собрание законодательства Российской Федерации. 09.03.1998. №10. Ст. 1146.

8. Собрание законодательства Российской Федерации. 18.10.1999.  № 42. Ст. 5005.

9. Хабриева Т.Я. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов // Федерализм. 2003. № 2.

10. URL: http://iam.duma.gov.ru/node/8/4621/16314

11. URL: http://iam.duma.gov.ru/node/8/4622/16320

12. URL: http://iam.duma.gov.ru/node/8/4914