Правовой режим зон экологического бедствия

УДК 349.6

Страницы в журнале: 20-26 

А.Я. Рыженков,

доктор юридических наук, профессор,   профессор кафедры гражданского и международного частного права ВолГУ, профессор кафедры гражданского права и процесса Калмыцкого государственного университета, заслуженный деятель науки Республики Калмыкия Россия, Элиста 4077778@list.ru

Исследуется эколого-правовая категория «зона экологического бедствия», выявляются причины, по которым она до сих пор не востребована в российском законодательстве и правоприменительной практике. Исследуются отличия экологического бедствия от смежных правовых конструкций (чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера). Высказываются предложения по развитию российского экологического законодательства в отношении зон экологического бедствия, обобщается зарубежный опыт.

Ключевые слова: экологическое бедствие, ограничения, права человека, правовой режим, критерии, восстановление, здоровье граждан, природный ресурс.

Ухудшение качества окружающей среды и появление проблемных сухопутных и водных территорий не является исключительно российской проблемой. Так, в результате произвольного забора воды для орошения из рек Амударьи и Сырдарьи Аральское море стало высыхать и ушло от своей прежней береговой линии более чем на 100 километров. Стоки дренажных вод с полей привели к отложениям пестицидов и ядохимикатов, которые вместе с солью высохшего моря в виде пыльных бурь разносятся на сотни километров, уничтожая все живое и негативно влияя на здоровье людей [5].

В результате аварии на судне «Престиж» в ноябре 2002 года из-за течи в корпусе корабля в Атлантический океан вытекло 70 000 тонн горючего. В решении Европейского суда по правам человека отмечалось, что «течь вызвала экологическое бедствие, влияние которого на морскую флору и фауну продолжалось несколько месяцев и достигало побережья Франции» [16].

Список экологических катастроф в зарубежных странах может быть продолжен (упомянем еще взрыв нефтяной платформы в Мексиканском заливе и аварию на АЭС Фукусима I в Японии), однако в России ситуация не лучше. Данные официальных ежегодных федеральных и региональных докладов о состоянии окружающей среды сообщают о появлении все новых территорий, соответствующих критериям зон экологического бедствия. Так, согласно Комплексной программе социально-экономического развития Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района на 2008—2017 годы (принята в 2007 году) на основании комплексного обследования воздушной среды зоны воздействия Норильского промрайона площадь в 10,8 тыс. км2 определена как зона экологического бедствия, а площадь в 16 тыс. км2 — как зона, неблагоприятная для проживания человека. Эти воздействия проявляются далеко за пределами Норильска в виде нарушенности почв (в радиусе до 120 км наблюдаются превышения предельно допустимой концентрации тяжелых металлов), гибели растительности и загрязнения поверхностных вод. Площадь погибших лесов распространяется на расстояние 60—120 км от города [10].

Чтобы предложить перечень эффективных мер по преодолению последствий экологических катастроф в России, необходимо определиться с тем, какой смысл вкладывает законодатель в понятие «зона экологического бедствия» и чем она отличается от смежных правовых категорий.

В соответствии с российской правовой традицией для комплексного анализа важных проблем развития государства и права используется категория «правовой режим», под которым в самом общем виде следует понимать «особый порядок правового регулирования, который вводится в действие по специфическим мотивам, с учетом самобытности социальной ситуации и не применим в том же виде в каких-либо других сферах». Ему «присущи следующие сущностные признаки: обязательное нормативно-правовое закрепление; специфическая цель; особый порядок регулирования; создание благоприятных (неблагоприятных) условий для удовлетворения интересов субъектов права; системный характер; комплексный характер; особая структура» [6, с. 12].

Правовой режим может быть определен для различных по своей юридической природе объектов: недвижимости, интеллектуальной собственности, работ и услуг, природных ресурсов и т. д., а также территорий, в границах которых установлен особый порядок жизнедеятельности (Крайний Север, наукограды [Сколково], приграничные территории и т. д.). Этот перечень не является исчерпывающим и развивается в двух направлениях: формирования новых правовых режимов либо конкретизации существующих.

Правовой режим земельных участков носит комплексный характер, что проявляется в его установлении нормами различной отраслевой принадлежности, включая нормы гражданского, земельного, экологического права в сочетании с нормами конституционного и административного права [18, с. 42—43].

Особая роль в содержательном наполнении категории «правовой режим» земельных участков или отдельных территорий принадлежит нормам экологического права, в теории которого подробно разработана категория «особый эколого-правовой режим». Его суть заключается в установлении порядка использования и охраны четко локализованной территории, определении особенностей управления ею, а также финансирования и проведения комплекса специальных восстановительных природоохранных мероприятий.

Указанный особый эколого-правовой режим устанавливается при создании двух разновидностей территорий: особо охраняемых природных территорий (далее — ООПТ) и зон экологического бедствия. Необходимость его установления заключается в создании дополнительных гарантий достижения главной цели экологического права — реализации права граждан на благоприятную окружающую среду. Проще говоря, установление особого эколого-правового режима нужно, если общие экологические требования (надзор, платежи, нормирование и т.д.) не позволяют положительно решить вопрос о сохранении и восстановлении конкретных природных объектов и комплексов в надлежащем состоянии [3, с. 340—341].

Правовой статус обеих разновидностей территорий с особым эколого-правовым режимом (ООПТ и зон экологического бедствия) обладает рядом схожих и отличных черт. Сходство правового статуса режима ООПТ и зон экологического бедствия заключается в том, что совершение противоправного деяния на их территории является квалифицирующим признаком в ряде составов Уголовного кодекса Российской Федерации 1996 года (далее — УК РФ) (ч. 2 ст. 250) [8, с. 80]. Одинаковы и цели придания определенной территории особого эколого-правового режима — обеспечение права граждан на благоприятную окружающую среду.

Существенные отличия между этими территориями кроются в задачах, стоящих перед ними. ООПТ создаются в целях консервации отдельных экологических систем для настоящих и будущих поколений и изучения уникальных природных территорий; зоны экологического бедствия создаются для восстановления нарушенных экосистем. В связи с этим, доступ граждан в пределы ООПТ не запрещен (и даже поощряется), в то время как для въезда в зону экологического бедствия требуется специальное разрешение.

Особенностью правового режима зон экологического бедствия является критическое состояние природных комплексов, угрожающее жизни и здоровью человека и иных живых организмов, а потому требующее скорейшего вмешательства. Ранее действовавшее экологическое законодательство выделяло две разновидности зон экологического неблагополучия: зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия.

В начале 90-х годов прошлого века была проведена большая работа по определению критериев для придания экологически разрушенным территориям статуса зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия. В частности, авторы данных критериев — ведущие российские ученые — определились со многими оценочными категориями. Например, было установлено, что «глубокие необратимые изменения» должны рассматриваться за относительно короткий исторический срок — не менее продолжительности жизни одного поколения людей; под «существенным ухудшением здоровья населения» предложено понимать увеличение необратимых, несовместимых с жизнью нарушений здоровья, изменение структуры причин смерти (онкологические заболевания, врожденные пороки развития, гибель плода), появление специфических заболеваний, вызванных загрязнением окружающей среды, а также существенное увеличение частоты обратимых нарушений здоровья (неспецифические заболевания, отклонения физического и нервно-психического развития, нарушение течения и исходов беременности и родов и т.п.), связанных с загрязнением окружающей среды [12]. К сожалению, эти уникальные наработки не только не получили развития, но и были практически не востребованы.

В настоящий момент в соответствии со ст. 57 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ (ред. от 12.03.2014) «Об охране окружающей среды» (далее — Федеральный закон № 7-ФЗ) система территорий экологического неблагополучия включает только зоны экологического бедствия.

Зоны экологического бедствия — это такие участки территории РФ, где в результате хозяйственной или иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны [13, с. 420].

Существует ряд объективных причин, затрудняющих процесс объявления отдельных территорий зонами экологического бедствия:

1) отсутствие федерального закона о зонах экологического бедствия, содержащего четкое правовое регулирование механизма создания таких зон и особенностей правового статуса этих территорий. В течение многих лет в Государственной Думе РФ существовал проект такого закона, но затем он был снят с рассмотрения. Причина этого вполне понятна: оздоровление неблагополучных территорий должно происходить главным образом за счет средств федерального бюджета. Однако Государственная Дума РФ не стремится предусматривать в бюджете дополнительные статьи расходов, которые будут весьма значительными;

2) неясность правовых последствий придания определенной территории правового статуса зоны экологического бедствия. Ранее действовавший Закон РСФСР от 19.12.1991 № 2060-1 (ред. от 10.01.2002) «Об охране окружающей природной среды» (далее — Закон РСФСР № 2060-1) лишь наметил общие контуры механизма оздоровления зон экологического неблагополучия, а действующий Федеральный закон № 7-ФЗ не содержит и этого, ограничиваясь лишь упоминанием о возможности создания зон экологического бедствия.

В результате зон экологического бедствия в России нет, причем практика охраны окружающей среды на объективно попадающих под данную категорию экологически неблагополучных территориях пошла тремя путями:

1) принятие ряда федеральных целевых программ по восстановлению определенной территории с экологически неблагополучной обстановкой (например, в городе Братске) или установлению перечня первоочередных мероприятий (город Череповец). Сейчас они прекратили свое действие;

2) возможность разработки специальной экологической программы по реабилитации радиационно загрязненных участков территории, финансируемой за счет поступлений от внешнеторговых операций с облученными тепловыделяющими сборками ядерных реакторов, предусмотренная экологическим законодательством. Под «радиационно загрязненным» понимается участок территории, представляющий опасность для здоровья населения и окружающей среды, подлежащий реабилитации после радиоактивного загрязнения в результате техногенной деятельности или размещения на нем снятых с эксплуатации особо радиационно опасных объектов;

3) осуществление социальной защиты граждан, пострадавших от экологических катастроф, в порядке, предусмотренном Законом РФ от 15.05.1991 № 1244-1 (ред. от 21.12.2013) «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», который распространяет свое действие на территории, подвергшиеся радиационному загрязнению.

Таким образом, фактически (по правовым последствиям) часть территории страны, пострадавшей вследствие аварии на Чернобыльской АЭС, является зоной экологического неблагополучия (зоной экологического бедствия), однако юридический статус, указанный еще в Законе РСФСР № 2060-1, на нее не был распространен.

Необходимо различать правовой статус зон экологического бедствия и территорий, на которых произошли природные и техногенные катастрофы, находящиеся в юрисдикции Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. С одной стороны, у них много схожего. Как отмечает Н.Г. Жаворонкова, формально состояние экологического неблагополучия может быть отнесено к чрезвычайным ситуациям в том смысле, что выйти из него без принятия чрезвычайных мер невозможно. В зонах обоих видов требуется введение ряда административных ограничений прав и свобод граждан, возложение на них дополнительных обязанностей.

С другой стороны, часто отличаются процессы, которые привели к негативному для природы результату. Природные и техногенные катастрофы — это результат внезапно случившейся аварии или бедствия. Их последствия могут быть преодолены достаточно быстро, хотя иногда (как в случае с аварией на Чернобыльской АЭС) требуется придание определенной территории статуса зоны экологического бедствия [11, с. 156—157].

В большинстве случаев для появления предпосылок создания зоны экологического бедствия необходим длительный процесс накапливания отрицательных воздействий на природу. Типичным примером является деятельность медеплавильного комбината в городе Карабаш, итогом которой стало признание государственной экологической экспертизой этой территории в качестве зоны экологического бедствия. Соответственно, преодоление негативных экологических последствий для такой территории — процесс весьма длительный. Необходимо перестроить работу промышленных и/или сельскохозяйственных предприятий, профинансировать мероприятия по преодолению последствий «прошлого» экологического ущерба, выплатить гражданам, состояние здоровья которых ухудшилось, социальные компенсации и т.д.

Несмотря на то, что специальный федеральный закон о правовом режиме зон экологического бедствия отсутствует, необходимо уже сейчас вести обсуждение хотя бы основных правовых параметров данных зон.

1. На территории зоны экологического бедствия должны быть созданы особые налоговые режимы, как это предлагалось рядом ученых [15, с. 44], а также установлены повышающие коэффициенты для возмещения вреда, причиненного природным объектам, входящим в состав зон экологического бедствия, по аналогии с тем, как это сделано применительно к ООПТ. В противном случае, как отмечал И.Ю. Ребиков, получается абсурдная ситуация: если совершается экологический деликт в границах ООПТ — это квалифицирующий признак, а если в зоне экологического бедствия — то нет, в то время как квалифицирующим признаком состава преступления является его совершение и в границах ООПТ, и в зоне экологического бедствия (ст. 250 УК РФ).

Это обусловливает необходимость изменения экологического законодательства [17, с. 69—70].

Создавая экономический механизм восстановления зон экологического бедствия, можно использовать опыт США, где в 70-е годы XX века на севере штата Нью-Йорк была установлена причинная связь между многочисленными случаями заболеваний людей и существовавшей там заброшенной свалкой химических отходов. После тщательного медицинского обследования населения по решению Президента США данный район был объявлен зоной национального экологического бедствия, а население поселка — выселено. Впоследствии, под влиянием этих событий, Конгресс США утвердил Федеральный закон «О принятии всеобъемлющих мер по охране окружающей среды, выплате компенсаций и ответственности» (Закон о суперфонде) [7, с. 26—31].

2. Зона экологического бедствия должна иметь четкие границы, чтобы очертить сферу действия зоны особого режима. Однако это повлечет те же проблемы, что и в случае создания ООПТ, связанные с высокой затратностью кадастровых работ, вызванной огромной площадью территории данных зон [2, с. 24—29]. Потребуют уточнения и другие гражданско-правовые параметры зон экологического бедствия, как минимум в части ограничений права собственности на землю и иные природные ресурсы, допустимости проведения реквизиции, оснований и порядка прекращения права собственности и т.д.

3. Структура зон экологического бедствия должна быть такой же сложной, как и у ООПТ. Это означает, что должны существовать как «монолитные» виды территорий экологического неблагополучия (т.е. внутри границ которых установлен единый эколого-правовой режим, как в заповедниках или памятниках природы), так и комплексные, с внутренним дифференцированным правовым режимом (по аналогии с национальным парком, включающим заповедные, туристические и иные функциональные зоны) [4, с. 4—9].

4. При развитии категории «зона экологического бедствия» необходимо учесть опыт стран СНГ по регулированию данного вопроса. Он заключается в том, что наряду с рамочным законом, определяющим общий порядок создания зон экологического бедствия, могут быть приняты законы по отдельным зонам экологического бедствия. Именно такой принцип используется при формировании законодательства об ООПТ: наряду с Федеральным законом от 14.03.1995 № 3-ФЗ (ред. от 12.03.2014) «Об особо охраняемых природных территориях» действует Закон РФ от 01.05.1999 № 94-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об охране озера Байкал».

При формировании аналогичных законов о зонах экологического бедствия можно использовать ряд положений Законов Республики Казахстан: от 30.06.1992 №1468-XII «О социальной защите граждан, пострадавших вследствие экологического бедствия в Приаралье», а также от 18.12.1992 № 1787-XII «О социальной защите граждан, пострадавших вследствие испытаний на Семипалатинском испытательном ядерном полигоне».

Стоит обратить внимание на ст. 65—67 Закона Республики Беларусь от 17.07.2002 № 126-3 «Об охране окружающей среды», где производится разграничение трех видов территорий экологического неблагополучия: зоны экологического риска, зоны экологического кризиса и зоны экологического бедствия. Проведение подобной дифференциации зон экологического неблагополучия позволяет выявить на ранних стадиях ухудшение состояния отдельных территорий и принять необходимые меры по восстановлению природных комплексов. Наконец, законодатель РФ может учесть и ряд положений Модельного закона «О зонах экологического бедствия», принятого на 33-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ (Постановление № 33-9 от 03.12.2009).

5. Требует изменения сложившаяся практика отхода от принципов федерализма и фактического запрета субъектам Российской Федерации восполнять пробелы федерального экологического законодательства. Например, в условиях многолетнего отсутствия федерального закона о зонах экологического бедствия, в подп. «б» п. 2 ст. 31 Устава (Основного закона) Самарской области была включена норма о том, что в ведении Самарской области находятся вопросы о введении особого режима областных зон чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия. Данная норма была оспорена в заявлении прокурора. Самарский областной суд признал ее противоречащей федеральному законодательству и недействующей, а Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ в определении от 07.07.2003 по делу № 46-Г03-10 оставила это решение в силе.

Суд указал, что согласно ст. 5 и 6 Федерального закона № 7-ФЗ к полномочиям федеральных органов власти в сфере экологии отнесены вопросы объявления и установления правового статуса и режима зон экологического бедствия на территории РФ, а к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды отнесено лишь осуществление природоохранных и иных мер по улучшению состояния окружающей среды в зонах экологического бедствия на территориях субъектов Российской Федерации. Таким образом, Верховный Суд РФ посчитал включение в Устав данной нормы превышением полномочий субъекта Российской Федерации, противоречащим федеральному законодательству [14].

Между тем, согласно п. 2 ст. 3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 27.05.2014) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

Данная норма предусмотрена для того, чтобы пробелы в федеральном законодательстве не стали тормозом для развития регионов, тем более что финансирование предусмотренных законами субъектов Российской Федерации мероприятий предусматривается вовсе не из федерального, а из регионального бюджета. Отказ от такой модели затрудняет защиту экологических прав граждан.

6. Необходима разработка новой категории международного права, отражающей увеличивающееся количество экологически неблагополучных территорий как по причине воздействия на экосистемы одного государства деятельности другого государства, так и в связи с негативным воздействием на экосистемы, имеющие особый международно-правовой статус (Мировой океан, Антарктида и т.д.). По решению ООН и по согласованию с соответствующим государством (государствами), а также при участии всего международного сообщества мог бы быть предусмотрен перечень мер по восстановлению таких нарушенных экологических систем [1, с. 336—337].

В качестве другой международной меры предлагается создание международных зон экологического бедствия, если определенная проблема затрагивает интересы двух и более государств. Примером могла бы стать зона экологического бедствия в границах территорий России, Украины и Беларуси, пострадавших от аварии на Чернобыльской АЭС. В случае принятия трехстороннего договора о статусе данной зоны и координации действий по восстановлению разрушенных экологических систем, подобная мера могла бы дать большой положительный эффект. При этом отметим, что создание подобного рода международных ООПТ давно разработано и применено на практике. Например, Соглашением между Правительствами РФ и КНР от 26.04.1996 определено создание международного заповедника на озере Ханка. Согласно ст. 1 этого Соглашения, в состав международного заповедника входят государственный природный заповедник «Ханкайский» (Приморский край) и заповедник «Озеро Ханка» (провинция Хэйлунцзян) [9].

Таким образом, современное состояние территорий РФ, чьи экосистемы пострадали в результате негативного воздействия хозяйственной деятельности либо аварий и катастроф, продолжает оставаться плачевным. Нежелание депутатов Государственной Думы РФ принимать федеральный закон о зонах экологического бедствия, который неизбежно потребует крупных денежных расходов, ставит под угрозу реализацию конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду. Между тем необходимо уже сейчас на основе современных достижений науки и техники, а также зарубежного опыта обсуждать основные параметры правового режима зон экологического бедствия, поскольку они пригодятся в будущем.

Список литературы

1. Анисимов А.П. Теоретические основы правового режима земель поселений в Российской Федерации: дис. … д-ра юрид. наук. — Саратов, 2004. С. 336—337.

2. Анисимов А.П., Доржи-Горяева Э.В., Чикильдина А.Ю. Современный взгляд на проблемы и перспективы землепользования в границах особо охраняемых природных территорий // Юрист. 2012. № 15. С. 24—29.

3. Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Черноморец А.Е. Экологическое право России: учеб. для вузов / под ред. А.П. Анисимова. — Волгоград, 2005. С. 340—341.

4. Анисимов А.П., Чаркин С.А. Правовой режим территорий с особым эколого-правовым статусом и проблемы его совершенствования // Аграрное и земельное право. 2013. № 3. С. 4—9.

5. Аральское море — зона экологического бедствия. URL: http://www.saveplanet.su/articles_68. html (дата обращения 21.02.2014).

6. Беляева Г.С. Правовой режим: общетеоретическое исследование: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — Курск, 2013. С. 12.

7. Бринчук М.М. Национальные проекты и экологическое право // Экологическое право. 2008. № 3. С. 26—31.

8. Гареев А.А. Экологические преступления: уголовно-правовое противодействие: дис. … канд. юрид. наук. — СПб., 2006. С. 80.

9. Государственный доклад о состоянии и об охране окружающей среды в Российской Федерации в 2008 году. URL: http://www.mnr.gov.ru/regulatory/detail.php?ID=98693 (дата обращения 21.02.2014).

10. Государственный доклад о состоянии и охране окружающей среды в Красноярском крае за 2009 год. URL: http://www.mpr.krskstate.ru/envir/page5849/page5852 (дата обращения 21.02.2014).

11. Жаворонкова Н.Г. Эколого-правовые проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера / под общ. ред. И.О. Красновой. — М.: Юриспруденция, 2007. С. 156—157.

12. Критерии оценки экологической обстановки территорий для выявления зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия: [утв. Минприроды РФ  30.11.1992]. Доступ из СПС «Гарант».

13. Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об охране окружающей среды» (постатейный) / под ред. А.П. Анисимова. — М.: Деловой двор, 2010. С. 420.

14. Определение Верховного Суда РФ от 07.07.2003 по делу № 46-Г03-10. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

15. Петрова Т.В. Проблемы правового обеспечения экономического механизма охраны окружающей среды: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — М., 2000. С. 44.

16. Постановление Европейского Суда по правам человека от 28.09.2010 по делу Mangouras v. Spain № 12050/04 // Бюллетень Европейского Суда по правам человека. Российское издание. 2011. № 3.

17. Ребиков И.Ю. Объекты экологических деликтных обязательств // «Черные дыры» в Российском законодательстве. 2010. № 3. С. 69—70.

18. Чикильдина А.Ю. К вопросу об особенностях комплексного правового режима земельных участков // Вестник Калмыцкого университета. 2008. № 6. С. 42—43.