Правовые ограничения времени инициирования, назначения и проведения референдумов: конституционно-правовой опыт России и зарубежных стран

УДК 342.573 

Страницы в журнале: 55-58

Н.В. ПЕТУХОВА,

соискатель степени кандидата юридических наук кафедры конституционного и международного права Юридического института Томского государственного университета

научный руководитель:

А.М. БАРНАШОВ,

кандидат юридических наук, доцент,  зав. кафедрой конституционного и международного права Юридического института Томского государственного университета

Статья посвящена исследованию отечественного и зарубежного конституционно-правовых подходов к установлению ограничений времени инициирования, назначения и проведения референдумов.

Ключевые слова: референдум, правовое ограничение, инициирование, назначение, проведение референдумов.

The article is devoted to investigation of domestic and foreign constitutional and legal approaches to an establishment of legal restrictions of time of initiation, appointment and carrying out of referendum.

Keywords: referendum, legal restriction, initiation, appointment and carrying out of referendum.

Институт референдума является сложносоставным, включающим разнообразные элементы (понятие, принципы проведения, предмет, виды и др.). По справедливому замечанию В.Н. Руденко, существенными элементами института референдума являются закрепляемые конституционно-правовыми нормами современных демократических государств ограничения случаев реализации гражданами права на участие в референдуме[1], необходимость установления которых обусловлена стремлением законодателя устранить возможность использования института референдума в популистских целях. Однако в связи с этим перед законодателем возникает проблема решения достаточно сложной юридической задачи: с одной стороны, следует установить правовые рамки, сдерживающие необоснованное применение института референдума, с другой стороны, необходимо обеспечить соблюдение прав граждан на свободу волеизъявления и участие в референдуме.

Российское законодательство о референдумах также содержит подобные условия: правовые ограничения времени инициирования, назначения и проведения референдумов. При этом «следует констатировать, что указанные ограничения характерны лишь для некоторых европейских государств»[2].

Как показывает анализ зарубежных конституций, правовое лимитирование референдума временного характера связано:

1) со сроками назначения референдума.

Так, согласно ст. 177 Конституции Республики Албания от 21 октября 1998 г. референдум по законопроекту о пересмотре конституции должен быть проведен не позже 60 дней со дня одобрения проекта кувендом. В Словакии референдум назначается в срок до 30 дней с момента получения петиции граждан или принятия постановления Национальным советом Словацкой Республики и проводится в срок до 90 дней с момента его назначения президентом (ст. 95 Конституции Словацкой Республики от 1 сентября 1992 г. № 460/1992);

2) с установлением запрета на проведение референдума в определенные периоды времени, связанные главным образом с введением чрезвычайного или военного положения. Так, ст. 10 Конституции Кыргызской Республики от 5 мая 1993 г. запрещает референдумы во время чрезвычайного или военного положения. В Польше общегосударственный референдум не может быть проведен во время чрезвычайного положения, а также в течение 90 дней по его окончании (ст. 228 Конституции Республики Польши от 2 апреля 1997 г.);

3) с установлением срока, в течение которого не допускается инициирование повторного референдума. Так, в Албании пересмотр конституции по тому же вопросу незаконно осуществлять до того, как пройдет 1 год со дня подписания законопроекта в кувенде, и не раньше чем через 3 года со дня неодобрения его референдумом (ст. 177 Конституции Республики Албания); референдум по другому вопросу возможно провести повторно не раньше, чем пройдет 3 года со дня окончания всенародного обсуждения первого (ст. 151). Конституция Словакии референдум по тому же самому вопросу допускает не ранее чем через 3 года (ст. 99). Статья 33 Закона Республики Узбекистан от 30.08.2001 № 265-II «О референдуме Республики Узбекистан» запрещает проведение повторного референдума в течение 1 года после официального опубликования результатов первого;

4) с установлением запрета на инициирование референдумов в период избирательной кампании. Так, ст. 115 Конституции Португальской Республики от 2 апреля 1976 г. запрещает референдумы в период между датой назначения и датой проведения общих выборов в органы государственной власти, в правящие органы автономных областей и местной власти, а также в Европейский парламент. Положения Конституции Словакии не позволяют проводить референдум в течение 90 дней, непосредственно предшествующих выборам в Национальный совет (ст. 97).

Аналогичные правовые ограничения временного характера установлены и отечественным законодательством о референдумах.

Согласно Федеральному конституционному закону от 10.10.1995 № 2-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» (далее — Закон о референдуме) Президент РФ назначает референдум не позднее чем через 15 дней со дня поступления к нему решения Конституционного суда  РФ по запросу о признании инициативы проведения референдума по предложенному вопросу соответствующей Конституции РФ (ч. 2 ст. 23). Однако закон умалчивает, в какие сроки КС РФ должен рассмотреть данное обращение, принять по нему решение и направить его Президенту РФ. Важно отметить, что подобного полномочия и механизма его реализации не предусмотрено ни ст. 125 Конституции РФ, ни Федеральным конституционным законом от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации». По нашему мнению, данный пробел таит в себе опасность затягивания, в том числе намеренного, рассмотрения указанного запроса, вплоть до временного периода, когда проведение всероссийского референдума законом запрещается. Вопрос о сроках проведения конституционного референдума также остается открытым в силу отсутствия закона, принятие которого предусмотрено ст. 135 Конституции РФ.

Российское законодательство о референдумах содержит запреты на назначение референдума в условиях военного и чрезвычайного положения, а также на инициирование в течение определенного срока повторного референдума. Так, в соответствии с положениями Закона о референдуме (ч. 1 ст. 7), Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (п. 1 ст. 13; далее — Закон об основных гарантиях), референдум не назначается в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, или на части этой территории, а также в течение 3 месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения.

Согласно положениям Закона о референдуме инициирование повторного всероссийского референдума не допускается в течение 2 лет со дня официального опубликования (обнародования) его итогов (ч. 5 ст. 7). Законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования может быть установлен срок, не превышающий 2 лет со дня официального опубликования результатов референдума, в течение которого соответствующие референдумы с такой же по смыслу формулировкой вопроса не проводятся (п. 3 ст. 13 Закона об основных гарантиях).

Запрет на назначение референдума в период избирательной кампании установлен отечественным законодательством только применительно к референдуму федерального уровня. При этом важно отметить, что согласно п. 7 ст. 15 Закона об основных гарантиях допускается совмещение дня голосования на референдуме субъекта Российской Федерации, местном референдуме с днем голосования на назначенных выборах в органы государственной власти или органы местного самоуправления либо с днем голосования на ином референдуме.

Согласно ч. 3 ст. 7 Закона о референдуме запрещено инициирование федерального референдума в период всероссийской избирательной кампании, проводимой на основании решения уполномоченного федерального органа, однако при этом рамки временного действия запрета расширены и распространяются также на последний год полномочий Президента РФ и Государственной думы. Более того, гражданам Российской Федерации запрещается назначать референдум в период избирательной кампании, а также в случае, если проведение референдума приходится на последний год полномочий Президента РФ, Государственной думы (ч. 2 ст. 14 Закона о референдуме).

Такого рода ограничения, как считает И.Г. Тимошенко, представляются обоснованными: «В это время возможны различные политические спекуляции, когда кандидаты в предвыборной гонке могут недобросовестно использовать предмет референдума в своих эгоистических целях. Поэтому проведение референдума по важному государственному вопросу в такой период может негативно отразиться на объективности его результатов, дестабилизировать политическую обстановку и привести в конечном счете к снижению эффективности деятельности государственного механизма»[3].

Практически аналогичные аргументы приведены в Пояснительной записке к проекту Федерального конституционного закона от 06.09.2002 № 237259-3 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон “О референдуме Российской Федерации”», результатом принятия которого стало включение в Закон о референдуме рассматриваемого запрета, сохранившегося и в действующей редакции Закона о референдуме: «Данная мера направлена на недопущение совпадения агитационных периодов в ходе подготовки выборов в федеральные государственные органы и федерального референдума, так как это может привести к существенному искажению волеизъявления граждан Российской Федерации». Впоследствии данный запрет был оспорен, но признан постановлением КС РФ от 11.06.2003 № 10-П «По делу о проверке конституционности Федерального конституционного закона “О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон “О референдуме Российской Федерации” ”» не противоречащим Конституции РФ. КС РФ указал, что Федеральный конституционный закон от 27.09.2002 № 5-ФКЗ «О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон “О референдуме Российской Федерации”» всего лишь определил периоды, в течение которых инициирование референдума не допускается в связи с подготовкой и проведением выборов, при этом такое регулирование направлено на обеспечение согласованного осуществления выборов и референдума, с тем чтобы каждая из этих форм непосредственной демократии не использовалась в ущерб другой, не препятствовала ее осуществлению.

Вместе с тем большинство отечественных ученых-конституционалистов склоняются к мнению о том, что данное временное ограничение фактически влечет абсолютный запрет на реализацию конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме[4].

По нашему мнению, запрет на проведение референдума Российской Федерации в период всероссийской избирательной кампании в определенной степени рационален, поскольку в данном случае гипотетически возможно использование референдума в популистских целях. Однако это предположение может стать действительностью при наличии как минимум трех условий. Во-первых, вопросы, выносимые на референдум, должны непосредственно затрагивать интересы граждан Российской Федерации, обладающих активным избирательным правом и правом на участие в референдуме. В этом случае субъект, инициировавший референдум по такому вопросу, будет ассоциироваться у граждан с лицом, небезразлично относящимся к решению насущных проблем их жизнедеятельности, и при голосовании на выборах граждане, вероятнее всего, предпочтут проголосовать именно за кандидата или политическую партию, выступивших инициаторами референдума. При таких обстоятельствах волеизъявление граждан на выборах будет искажено в связи с проведением референдума.

Во-вторых, в решении вопроса, выносимого на референдум, должно быть заинтересовано большинство граждан Российской Федерации, обладающих активным избирательным правом и правом на участие в референдуме, поскольку поддержка и одобрение вопроса референдума (даже непосредственно затрагивающего интересы населения) меньшинством граждан не повлечет существенного изменения электоральных предпочтений избирательного корпуса в целом. В случае одобрения вопроса большинством участников референдума кандидату или политической партии, инициировавшим его проведение, возможно, удастся «перетянуть» на свою сторону голоса этого большинства граждан, выступающих уже в качестве избирателей, и обеспечить тем самым свою победу на выборах, т. е. волеизъявление граждан на выборах будет искажено в связи с проведением референдума.

В-третьих, инициатива назначения референдума должна исходить от субъекта, имеющего намерение принимать участие в данной избирательной кампании. В противном случае даже при соблюдении первых двух условий волеизъявление граждан на выборах однозначно не будет искажено в связи с проведением референдума.

С учетом изложенного представляется обоснованным предложение М.М. Курячей о необходимости законодательного ограничения «одновременного участия одних и тех же субъектов (граждан, политических партий, иных общественных организаций) в выборах и референдумах»[5]. Вместе с тем следует признать, что «народ достоин большего уважения и доверия. Он в состоянии… не исказить свое волеизъявление на референдумах и выборах, о чем свидетельствует одновременное проведение 12 декабря 1993 г. выборов в Государственную думу и Совет Федерации и референдума по принятию Конституции РФ»[6].

Остальные составляющие анализируемого ограничения, по нашему мнению, законам формальной логики не соответствуют. Так, запрет на проведение референдума Российской Федерации в последний год полномочий Президента РФ и Государственной думы порочен тем, что практически любой год их полномочий может являться последним в силу ч. 2 ст. 92, ч. 4

ст. 111, ст. 117 Конституции РФ, в связи с чем говорить о соразмерности периодичности проведения федеральных выборов и референдума не приходится. Вето на инициирование гражданами общероссийского референдума в период федеральной избирательной кампании пред-

ставляется излишним, поскольку назначение референдума Российской Федерации в указанный период не влечет автоматически совпадение агитационных периодов в ходе подготовки выборов и референдума. Запрет на инициирование гражданами референдума Российской Федерации, если его проведение приходится на последний год полномочий Президента РФ и депутатов Государственной думы, вызывает вопрос: как определить, придется ли референдум на указанный год? Принимая во внимание усложненный порядок выдвижения инициативы, возможность увеличения сроков осуществления тех или иных стадий референдумного процесса, точно ответить на этот вопрос на стадии инициирования референдума практически невозможно.

Представляется необходимым указать и на другие предусмотренные действующим Законом о референдуме временные ограничения возможности граждан предложить общероссийский референдум (ч. 4 ст. 7, ч. 6 ст. 20).

В этой связи чрезвычайно актуальным представляется суждение И.Г. Тимошенко о том, что «нельзя исключить вероятность использования ограничений в отношении сроков проведения референдума в политических целях в случаях, когда ожидаемое и известное мнение общества не совпадает с позицией или политикой действующего правительства»[7].

Принимая во внимание вышеизложенное, полагаем необходимым исключить из ч. 3 ст. 7 Закона о референдуме запрет на проведение референдума в последний год полномочий Президента РФ, Государственной думы, а также исключить ч. 2 ст. 14 Закона о референдуме, поскольку данные временные ограничения «несоразмерны конституционно значимым целям и фактически приводят к ликвидации института референдума»[8]. Кроме того, данные законоположения не соответствуют рекомендациям ПАСЕ, изложенным в Резолюции Парламентской ассамблеи Совета Европы от 22.04.1997 № 1121 «Об инструментах участия граждан в представительной демократии», о необходимости расширения возможностей для непосредственного участия граждан в политической жизни.

Таким образом, научная новизна настоящего исследования заключается в получении нового научного знания о сущности и содержании правовых ограничений времени инициирования, назначения и проведения референдумов в Российской Федерации и зарубежных странах. В частности, исследование указанного элемента института референдума позволяет сделать вывод о том, что в целом установление правовых ограничений времени инициирования, назначения и проведения референдумов в отечественном законодательстве основывается на схеме, используемой в зарубежных странах. Вместе с тем российское законодательство о референдумах характеризуется введением дополнительных, не свойственных зарубежной конституционно-правовой практике временных периодов, в течение которых возможность использования референдума исключена, что влечет в конечном итоге существенное сокращение временного пространства для реализации права граждан на участие в общегосударственном референдуме до минимума. Результаты исследования могут быть использованы при совершенствовании нормативно-правового регулирования референдумных правоотношений, а также при дальнейшем изучении проблематики непосредственной демократии.

Библиография

1 См.: Руденко В.Н. Конституционно-правовые проблемы прямой демократии в современном обществе: Автореф. дис. …д-ра юрид. наук. — Екатеринбург, 2003. С. 30.

2 Конституционное право государств Европы: Учеб. пособие для студентов юрид. вузов / Отв. ред. Д.А. Ковачев. — М., 2005. С. 133 (автор главы — И.Г. Тимошенко).

3 Конституционное право государств Европы. С. 135—136.

4 См.: Курячая М.М. Проблемы реализации права граждан на референдум // Консультант Плюс: Версия Проф.; Лучин В.О., Мазуров А.В. Референдум в России: конституционно-правовое регулирование и практика // Право и политика. 2003. № 9. С. 51; Невинский В.В. Общероссийский референдум: содержание и значение конституционно-правовых новелл 2002 и 2004 гг. // КонсультантПлюс: Версия Проф.; Нудненко Л.А. Конституционное право гражданина Российской Федерации на референдум и международные стандарты // Там же.

5 Курячая М.М. Право граждан Российской Федерации на референдум: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2004. С. 23.

6 Постановление КС РФ от 11.06.2003 № 10-П. Особое мнение судьи КС РФ В.О. Лучина // КонсультантПлюс: Версия Проф.

7 Конституционное право государств Европы. С. 136.

8 Постановление КС РФ от 11.06.2003 № 10-П. Особое мнение судьи КС РФ В.Г. Ярославцева // КонсультантПлюс: Версия Проф.