Правореализационные акты как средство муниципально-правовой политики

УДК 342.553:340.130.567 

Страницы в журнале: 57-61

С.В. КОРСАКОВА,

кандидат юридических наук, докторант Саратовской государственной академии права, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Российской академии правосудия

Анализируются акты реализации прав и обязанностей как средства осуществления муниципально-правовой политики; раскрываются их сущность и формы, а также место и роль в осуществлении правовой политики.

Ключевые слова: муниципально-правовая политика, средства правовой политики, акты реализации права.

Law-implementation acts as a means of municipal and legal policy

Korsakova S.

In the article the acts of the rights and responsibilities as a means of implementing of municipal and legal policy are analyzed; their essence and forms together with the place and role in the implementation of legal policy are revealed.

Keywords: municipal and legal policy, a means of municipal and legal policy, law-implementation acts.

Муниципально-правовая политика как особая разновидность правовой политики представляет собой опосредованную правом деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также местного сообщества по укреплению механизмов участия населения в самоуправлении, по созданию организационно-правовых условий для устойчивого самостоятельного развития муниципальных образований, построению теоретически обоснованной и эффективно действующей модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.

Одно из важнейших юридических средств муниципально-правовой политики — правовые акты реализации прав и обязанностей, чем и обусловлена необходимость исследования их сущности, содержания, формы, а также места и роли в осуществлении правовой политики.

В современных условиях успешно действующими примерами рассматриваемых актов

являются договоры и соглашения между органами местного самоуправления различных муниципалитетов, а также органами местного самоуправления и другими субъектами внутри муниципального образования. Данные документы позволяют эффективно и гибко решать задачи, стоящие перед муниципальными образованиями, преимущественно в рамках решения вопросов местного значения. В процессе договорного закрепления обязательств усиливаются юридические свойства и увеличиваются регулятивные возможности норм муниципального права.

В муниципально-правовом договоре одной из сторон от имени муниципального образования выступает орган местного самоуправления, обладающий властными полномочиями. Такой договор направлен прежде всего на достижение положительного общественного (публичного) результата в сфере местного самоуправления, поэтому в нем содержатся обязательства, выходящие за рамки обычных гражданско-правовых договорных отношений.

Так, в части 4 ст. 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» (далее — Закон о МСУ) закрепляется институт муниципальных внутрирайонных соглашений, появление которого связано с введением на уровне федерального законодательства двухуровневой территориальной модели местного самоуправления. В соответствии с положениями указанной статьи органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, и органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать между собой соглашения о передаче осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов соответствующих муниципальных образований. Такие соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений. При этом в п. 4.1 ч. 1 ст. 17 Закона о МСУ прямо предусматривается возможность внутрирайонных соглашений, а именно по регулированию тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей. Полномочия органов местного самоуправления поселений по регулированию тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам, тарифам для потребителей могут полностью или частично передаваться на основе соглашений между органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления муниципального района, в состав которого входят указанные поселения.

Как отмечается в специальной литературе, такие соглашения о передаче полномочий нашли широкое распространение уже в переходный период муниципальной реформы, когда формирование органов местного самоуправления и начало их деятельности во вновь образованных муниципальных образованиях, как правило, опережало передачу им муниципального имущества, соответствующих финансовых ресурсов. Соглашения рассматривались как эффективное средство преодоления дотационности местных бюджетов и несбалансированности межбюджетных отношений, когда, по официальным данным, только 2% муниципальных образований были самодостаточными, местные налоги в структуре доходов местных бюджетов составляли около 10%, фактические потребности местных бюджетов в среднем по России в 2 раза превышали их доходы. В наиболее тяжелом положении оказались сельские и небольшие городские поселения, в которых расходы подчас превышали доходы в 5 и более раз. Уже в 2006 году соглашения о передаче своих полномочий заключили 74,6% всех поселений. Почти 90% заключенных соглашений — это соглашения о передаче полномочий сельских поселений муниципальным районам[1].

Подобная практика сохранилась до настоящего времени. Однако все же стоит, по нашему мнению, задаться вопросом: насколько обоснованно столь широкое использование в муниципальной правоприменительной деятельности соглашений муниципальных образований о перераспределении полномочий, и соответствует ли сложившаяся практика целям и задачам государственной правовой политики в сфере местного самоуправления? Для отрицательного ответа аргументом может служить «вымывание» поселенческого уровня местного самоуправления, создание которого стало одним из приоритетов современной муниципальной реформы. В пользу утвердительного ответа на этот вопрос обычно приводится довод о том, что соглашения являются наиболее эффективным средством оптимизации местных бюджетов. В то же время данный довод может быть парирован ссылкой на то, что в силу требований Закона о МСУ и БК РФ переданные полномочия должны осуществляться в строгих рамках соответствующих субвенций. С учетом того, что соглашения муниципальных образований о перераспределении полномочий возникли и развивались как средство оптимизации муниципально-правовой политики в бюджетной сфере в условиях переходного периода, в настоящее время порядок их применения нуждается в пересмотре и приведении в соответствие современным реалиям муниципальной жизни. Необходимо принять все меры, чтобы прекратить сложившуюся незаконную практику необоснованного сокращения предусмотренных Законом о МСУ вопросов местного значения поселения. Для этого потребуется не только скорректировать правоприменительную деятельность в этой сфере в целях сохранения за органами местного самоуправления поселений ключевых полномочий, но и внести изменения в действующее муниципальное и бюджетное законодательство, четко определить правовой режим такого рода соглашений с учетом их публично-правовой природы.

Не столь широкое распространение в правоприменительной муниципально-правовой политике получили договоры и соглашения, заключаемые в целях решения вопросов местного значения на основе объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов муниципальных образований (ч. 4 ст. 8 Закона о МСУ), однако именно они опосредуют общественные отношения по реализации права органов местного самоуправления на сотрудничество в экономической сфере путем создания межмуниципальных объединений. Такая ситуация обусловлена целым комплексом причин правового, организационного, финансового, кадрового характера[2]. И прежде всего — отсутствием правовых норм, устанавливающих взаимосвязанную систему институтов муниципального и гражданского права, образующих единый согласованный механизм регулирования отношений в сфере договорного межмуниципального сотрудничества.

Не в полной мере в муниципально-правовой политике используются инструментальные возможности публичных договоров органов местного самоуправления с предприятиями и организациями. Между тем на основании этих договоров органы местного самоуправления могут привлекать предприятия и организации к решению вопросов социально-экономического развития муниципального образования. В таких договорах может определяться порядок взаимоотношений органов местного самоуправления с отдельными предприятиями и организациями или их группой, могут предусматриваться права и обязанности, ответственность за нарушение условий договора (соглашения).

Например, между администрацией города Кировска и ЗАО «Северо-Западная фосфорная компания» (ЗАО СЗФК) было подписано соглашение о социально-экономическом партнерстве, взаимодействии и сотрудничестве на 2011 год. Целью заключения данного соглашения является взаимодействие сторон, направленное на социально-экономическое развитие г. Кировска с подведомственной территорией. Администрация взяла на себя обязательство оказывать содействие и помощь в рамках действующего законодательства в решении вопросов, связанных с ускорением строительства горно-обогатительного комбината (ГОК) на месторождении Олений ручей, а ЗАО СЗФК — профинансировать целый ряд мероприятий по ремонту объектов соцкультбыта, приобретению для них оборудования, по реконструкции жилищного фонда в поселке Коашва, который находится в непосредственной близости от месторождения руд, по устройству зоны отдыха, спортивной и детской площадок, строительству мототрассы в городе Кировске и проектированию нового въезда в город и пр. При подписании соглашения стороны исходили из принципа максимального ускорения строительства ГОКа, что позволит увеличить доходы местного бюджета и организовать новые рабочие места[3].

Еще один пример. С 2005 года в городе Красноярске сложилась определенная успешная практика сотрудничества городской администрации с высшими учебными заведениями города на основе трехлетних соглашений. При подведении итогов реализации соглашения о сотрудничестве в 2009 году представители мэрии отмечали, что подписанное Советом ректоров и администрацией города три года назад соглашение «сыграло большую роль в жизни города и вузов. Муниципальные проблемы стали частью учебного процесса. Это сотрудничество позволило многим студентам узнать об административном устройстве города, поучаствовать в его жизни. Значительная часть студентов Красноярска, около 70%, настроены остаться в городе и работать на благо Красноярска». Новое соглашение о партнерстве до 2011 года сохранило дух прежнего, его задачами стали обеспечение кадрами, улучшение облика города, развитие системы образования, внедрение разработок вузов в жизнь, привлечение студентов к благоустройству города. Среди мероприятий соглашения — прием на целевую подготовку студентов по заказу администрации города, организация студенческих отрядов, участие в работе молодежного форума, оказание помощи вузам по ремонту общежитий и обеспечение жильем профессорско-преподавательского состава[4].

Публичные муниципально-правовые договоры могут быть и многосторонними. Так, в  Ростове-на-Дону в феврале 2011 года подписано соглашение о партнерстве между администрацией города, Федерацией профсоюзов Ростовской области и Советом директоров предприятий города Ростова-на-Дону. Главные цели соглашения — повышение уровня жизни ростовчан, защита их социально-трудовых прав, достижение социальной стабильности, а также создание позитивных трудовых и предпринимательских мотиваций. Стороны договорились проводить совместную политику, направленную на повышение инвестиционной привлекательности Ростова, а также содействовать продвижению товаров местных производителей на новые рынки и укреплению межрегиональных связей посредством привлечения товаропроизводителей к участию в выставочно-ярмарочных мероприятиях. Соглашением предусмотрено продолжение практики совместных мер поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, оказание содействия предприятиям, реализующим программы модернизации производства, и принятие мер, направленных на финансовое оздоровление социально значимых и градообразующих предприятий. В целях создания новых рабочих мест, сохранения и развития кадрового потенциала стороны обязуются взаимодействовать со службой занятости населения, участвовать в согласовании регионального заказа по подготовке квалифицированных рабочих кадров в системе начального профессионального образования, а также содействовать трудоустройству выпускников профессиональных образовательных учреждений[5].

Таким образом, соглашения о сотрудничестве играют роль организующего звена во взаимоотношениях участников муниципально-правовой политики. Они обеспечивают скоординированность муниципально-правовой политики, определяют ориентиры взаимодействия ее субъектов. Права и обязанности сторон, предусмотренные соглашением, определяют мероприятия, характер их действий, сроки действий, возможные результаты и т. п.

В целом развитие в последние годы сотрудничества в области муниципально-правовой политики значительно повысило роль договоров и соглашений, заключаемых органами местного самоуправления с иными субъектами правореализационной деятельности в сфере обеспечения прав и интересов территориальных сообществ. В этой связи возникающие общественные отношения, связанные с реализацией партнерских соглашений, несомненно, являются объектом правового регулирования и должны требовать к себе повышенного внимания как со стороны правоприменителя, так и со стороны правотворческих органов.

Литература

Корсакова С.В. Муниципально-правовая политика: теоретико-методологические основы. — Ростов н/Д, 2010.

Правовая политика России: теория и практика: Моногр. / Под ред. А.В. Малько, Н.И. Матузова. — М., 2006.

Правовая политика: словарь и проект концепции / Под ред. А.В. Малько. — Саратов, 2010.

Библиография

1 Подробнее см.: Актуальные вопросы развития муниципальных образований [Электронный ресурс]. М.: РАГС, 2009. Режим доступа:  www.ako.ru/Official/M-O/BOOK/index.htm

2 См.: Петроградская А.А. Перспективные формы межмуниципального сотрудничества // Право и экономика. 2010.  № 11. С. 7—13.

3 См.: Соглашение о партнерстве с Администрацией Кировска / Пресс-служба ЗАО СЗФК [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.opentown.ru/news/

4 См.: Ректоры красноярских вузов и администрация города подписали соглашение о партнерстве до 2011 года / ИА REGNUM [Электроный ресурс]. Режим доступа: http://www.regnum.ru/news/566512.html

5 См.:  Мэрия Ростова, Федерация профсоюзов и Объединение работодателей РО подписали соглашение о партнерстве / Медиагруппа «Южный регион» [Электронный ресурс]. Режим доступа:  http://www.yugmedia.ru/node/241