Принципы государственной службы: основы построения системы

УДК 342.547 

Страницы в журнале: 50-54

Ф.Б. МАГОМЕДОВ,

аспирант Поволжского института управления им. П.А. Столыпина Российской академии народного хозяйства и государственной службы jamiliavelieva@yandex.ru

Рассматриваются принципы государственной службы в качестве основополагающих начал организации и функционирования данного социально-правового института. Автор выделяет политико-правовые (определяющие место и социальное назначение института государственной службы в социальной системе в целом) и операциональные (направленные на реализацию утилитарных задач государственной службы) принципы государственной службы.

Ключевые слова: государственная служба, правовые принципы, конституционные принципы, социальный институт.

The Principles of the Public Service: Bases of the Creation of System

Magomedov F.

At the article the principles of public service as the fundamental beginnings of the organization and functioning of this social and legal institute are considered.  The author allocates the political (which define a place and social appointment of institute of public service in social system as a whole) and the legal and operational (which directed on realization of utilitarian problems of public service) principles of public service. 

Keywords: public service, legal principles, constitutional principles, social institute.

Прежде чем перейти к анализу содержания основных принципов государственной службы в целом и правоохранительной службы как ее отдельного вида в частности, на наш взгляд, следует рассмотреть вопрос о сущности и функциональной роли этих принципов. В специальной литературе данный вопрос освещен, как представляется, не в достаточной степени.

В отечественной юридической науке общепринятым является выделение правовых принципов по отраслевому критерию. Так, традиционно выделяются принципы, присущие всей российской правовой системе в целом (общеправовые принципы), распространяющие свое действие на несколько отраслей права (межотраслевые принципы) и определяющие основные направления правового регулирования конкретной отрасли права (отраслевые принципы). Какое место в данной системе занимают принципы государственной службы?

Нужно сказать, что некоторые авторы дополняют эту традиционную трехзвенную систему принципами отдельных правовых институтов[1]. При этом общеправовые принципы конкретизируются или модифицируются применительно к конкретной отрасли права, приобретая тем самым значение отраслевых принципов. Соответственно, отраслевые или внутриотраслевые принципы конкретизируются в институционных принципах.

Государственная служба традиционно рассматривалась как институт административного права[2], однако в последнее время такой подход подвергается критике в специальной литературе. Так, Д.В. Осинцев отмечает, что в рамках отрасли административного права можно говорить о методах обеспечения государственной служебной деятельности и участия граждан в реализации различных публичных функций, но рассмотрение государственной службы в качестве института административного права представляется ошибочным[3].

В современной юридической литературе все большее значение приобретает точка зрения, согласно которой государственно-служебные отношения являются предметом правового регулирования самостоятельной отрасли или подотрасли права — служебного права. Впервые эту идею высказал Ю.Н. Старилов в своей докторской диссертации[4] и в учебнике «Служебное право» (1996 год)[4]. В этих работах «выдвигается принципиально новая идея о выделении особого массива правовых норм, регулирующих государственно-служебные отношения, в отдельную отрасль или подотрасль права, которая имеет свое содержание, предмет и методы»[5].

Эта позиция получила распространение и значительную поддержку в юридической доктрине после принятия федеральных законов от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее — Закон № 58-ФЗ) и от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Закон № 79-ФЗ)[7].

В этой связи возникает вопрос о соотношении отраслевых принципов служебного права как самостоятельной отрасли или подотрасли административного права и принципов государственной службы в тех значениях, в которых они закрепляются в нормативных правовых актах. Так, например, по мнению Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявского, принципы государственной службы имеют более широкий характер по сравнению с принципами служебного права[8].

По мнению П.П. Сергуна, под принципами государственной службы следует понимать правовую категорию как основное, руководящее положение, закрепленное непосредственно или косвенно в нормах права, определяющее содержание государственно-служебных отношений, имеющее обязательный характер для участников этих отношений, способствующее осуществлению законных интересов личности, государства и общества в целом[9]. А.В. Куракин определяет принципы государственной службы как закрепленные нормативно основополагающие предписания, касающиеся организации и прохождения государственной службы, делающие государственно-служебные отношения стабильными, кроме этого, принципы государственной службы придают стабильность правовому положению государственного служащего[10]. Н.М. Казанцев рассматривает принципы как законодательно установленные и реализуемые в практике государственной службы, а также государственного управления основополагающие начала (научные положения), правовые установления и формы осуществления государственной службы, которые основываются на Конституции РФ, отечественных и зарубежных традициях организации и функционирования государственной службы[11].

Интересная и весьма последовательная концепция принципов государственной службы была сформулирована в трудах Ю.Н. Старилова, который рассматривает их как основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности и определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций государственных органов, полномочий государственных служащих, действующие в системе государственной власти, и в частности в системе государственной службы[12].

По мнению Ю.Н. Старилова, «принципы государственной службы — это субъективные понятия. Они формулируются человеком (законодателем), исходя из конкретного правового опыта и правовой культуры в стране, и базируются на основных положениях правовой системы с учетом достигнутого уровня развития отраслевого законодательства. Принципы государственной службы отражают объективные связи, возникающие в системе государственно-служебных отношений. Формулировка и становление законодателем принципов государственной службы зависят от избранной модели государственной службы, от адекватности понимания внутренних закономерностей общественных отношений и правового регулирования. С другой стороны, принципы являют собой активное, динамическое начало, ибо они обуславливают устанавливаемую законодателем модель государственной службы»[13].

Таким образом, сущность и основное целевое назначение принципов государственной службы выражается в том, что они формируют своего рода «общий подход» к регулированию государственно-служебных отношений, будучи сами социально и культурно обусловленными. Государственная служба организуется и функционирует на определенных принципах, которые закреплены в законодательстве, пронизывают всю государственно-служебную деятельность и выполняют в ней направляющую и руководящую роль[14].

Данные положения могут быть прямо закреплены законом, а могут вытекать из общего содержания правовых норм, регулирующих государственно-служебные отношения. Вплоть до конца прошлого столетия принципы государственной службы прямо не закреплялись в текстах законов и иных нормативных правовых актов, а представляли собой своего рода интегративные характеристики всего массива правовых норм, регулирующих государственно-служебные отношения. Поэтому конкретные принципы государственной службы формулировались в доктрине преимущественно административного права. Например, С.С. Студеникин в качестве принципов государственной службы называл отсутствие ограничений для женщин, недопустимость увольнения или отказа в приеме на работу по таким мотивам, как социальное происхождение, судимость в прошлом, осуждение родителей или родственников, если это не предусмотрено специальными законами, запрещение работникам государственных учреждений выступать в качестве представителя интересов другого органа или отдельных граждан[15].

По мнению В.А. Власова, основными руководящими началами государственной службы выступают недопустимость кастового чиновничества, подотчетность и сменяемость государственных служащих, равное право всех граждан на государственную службу при соответствии политическим и деловым требованиям, отсутствие правоограничений государственных служащих, кроме тех, которые неизбежно вытекают из выполнения служебных обязанностей, отсутствие каких бы то ни было привилегий для работников государственного аппарата[16]. Г.И. Петров в качестве принципов государственной службы выделял общедоступность государственной службы для граждан, отсутствие у служащих каких-либо ограничений, подконтрольность служащих народу, их сменяемость[17]. В.В. Волошина и К.А. Титов выделяли такие принципы, как законность, гласность, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равный доступ граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой, принцип представительства субъектов Российской Федерации[18].

Ситуация несколько изменилась после того, как принципы государственной службы стали получать легальное текстуальное закрепление в нормативных правовых актах. Собственно, законодательное закрепление принципов государственной службы в Российской Федерации хронологически относится к 90-м годам XX столетия, когда был принят Федеральный закон от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» (в настоящее время утратил силу), ст. 5 которого называла двенадцать основных принципов государственной службы.

Нужно отметить достаточно разнородный характер данного перечня принципов: в нем называются основополагающие конституционные начала, характерные для всего государственного устройства, и специфические принципы государственной службы. Аналогичную ситуацию можно отметить и в доктрине. Так, В.П. Мельников и В.С. Нечипоренко к принципам государственной службы относят соблюдение законности при верховенстве Конституции РФ, служение интересам гражданского общества и государства, приоритет прав и свобод человека и гражданина, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, разделение законодательной, исполнительной и судебной власти, равный доступ граждан РФ к государственной службе, должностная субординация при принятии и исполнении решений, единство основных требований, предъявляемых на государственной службе, профессионализм и компетентность государственного служащего, гласность при осуществлении государственной службы, открытость и подконтрольность гражданскому обществу, ответственность государственного органа и государственного служащего за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей, независимость государственного служащего от политических партий, общественных объединений, религиозных организаций, корпоративных интересов социальных групп и коммерческих структур, а также интересов отдельных граждан, стабильность государственной службы, социальная и правовая защищенность государственного служащего, сбалансированность установленных для государственного служащего законодательных ограничений и предоставляемых ему государственных социальных гарантий, этичность поведения государственного служащего, поддержание им авторитета государственной службы[19]. Представляется, что эклектичность данного перечня обусловлена эклектичностью законодательства, закрепляющего основные принципы государственной службы.

Нужно сказать, что в принятых позднее нормативных правовых актах о государственной службе и отдельных ее видах законодатель сохранил подобный недифференцированный подход. Так, перечень принципов, закрепленных как Законом № 58-ФЗ, так и специальными нормативными правовыми актами об отдельных видах государственной службы, весьма неоднороден. Так, например, названные в ст. 3 Закона № 58-ФЗ принципы федерализма, законности, приоритета прав и свобод человека и гражданина являются общеправовыми и реализуются не только в системе государственной службы. С другой стороны, такие принципы, как профессионализм и компетентность государственных служащих, защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность и др., непосредственно определяют основные начала формирования и функционирования государственной службы.

В этой связи в литературе первую группу принципов зачастую называют общими, а вторую — специальными. Как отмечает А.Ф. Ноздрачев, государственная служба основывается на основополагающих принципах организации и деятельности государственного аппарата, однако ей присущи и специальные принципы[20]. По мнению А.В. Куракина, конкретизация общих принципов административного права находит свое выражение в соответствующих правовых институтах этой отрасли права. Институт административного права характеризуется однородностью отношений и спецификой воздействия на них соответствующим административно-правовым методом. В связи с этим в правовом институте находят свое проявление не только общие принципы данной отрасли права, но и свои специфические принципы[21]. Такое употребление понятий общих и специальных принципов представляется нам не вполне корректным, поскольку в данном случае между ними отсутствуют отношения общего и специального регулирования. Правильнее было бы сказать, что первая группа принципов характеризуется более высокой степенью обобщенности, а вторая носит более узкий характер.

Ю.Н. Старилов разделяет принципы государственной службы на конституционные и организационные. К конституционным принципам государственной службы он относит принцип законности, принцип приоритета и непосредственного действия прав и свобод человека и гражданина, принцип единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную власти, принцип равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой, принцип внепартийности государственной службы, принцип отделения религиозных объединений от государства[22]. Иными словами, данные принципы непосредственно вытекают из положений Конституции РФ и конкретизируются в законодательстве о государственной службе. Организационные принципы отражают механизм построения и функционирования государственной службы, государственного аппарата, обеспечение эффективной административной деятельности в государственных органах[23].

Полностью разделяя общий подход, предлагаемый Ю.Н. Стариловым, отметим, что данные группы принципов государственной службы различаются не только по сфере их деятельности и источникам нормативного закрепления, но и по цели. Организационные принципы закрепляют интегративные характеристики государственной службы как социально-правовой системы и являются внутренними, имманентными данной системе. Однако с позиции системного подхода система государственной службы в свою очередь может рассматриваться как подсистема или элемент системы более высокого порядка. Соответственно, помимо собственных детерминант развития, на нее воздействуют «внешние факторы». Например, принцип равного доступа к государственной службе в рамках конкретной ситуации может не отвечать операциональным интересам государственной службы (недостаток кандидатов, дефицит времени и т. п.). Однако этот принцип направлен не на реализацию внутренних утилитарных потребностей государственной службы, а на обеспечение конституционного права граждан Российской Федерации на участие в управлении государством. Так же и принцип разделения властей является «внешним» по отношению к системе государственной службы и преследует не функциональные цели государственной службы, а политические (предотвращение концентрации власти в руках одного органа или лица).

Таким образом, как нам представляется, верным будет, с одной стороны, выделять политико-правовые принципы государственной службы, которые, являясь «внешними» по отношению к ней, определяют место и социальное назначение института государственной службы в социальной системе в целом. С другой стороны, можно выделить операциональные, «внутренние» принципы государственной службы как отдельного государственно-правового института, которые направлены на реализацию утилитарных задач государственной службы.

Политико-правовые принципы задают основные направления развития государственной службы в рамках сложившейся политико-правовой системы и обусловлены не столько «внутренними», операциональными задачами и потребностями государственной службы, сколько необходимостью корреляции с политико-правовыми основами общества и государства.

Если говорить о конкретных принципах государственной службы, закрепленных Законом № 58-ФЗ, то к политическим принципам следует, на наш взгляд, отнести:

1) федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

2) законность;

3) приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;

4) равный доступ граждан к государственной службе;

5) единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;

6) взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;

7) открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих.

Ввиду того, что эти принципы, как мы говорили выше, являются внешними детерминантами формирования и функционирования системы государственной службы, они зачастую выступают в качестве пределов или границ самостоятельности собственно административного регулирования государственно-служебных отношений. Иными словами, утилитарные задачи государственной службы могут решаться исключительно в соответствии с данными принципами. Например, открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю в ряде случаев могут создавать определенные сложности в управленческой деятельности, когда требуется «не выносить сор из избы». Однако данный принцип направлен не на упрощение процесса принятия и реализации управленческих решений, а выражает требования системы более высокого порядка — начала гласности и демократизма.

При этом можно констатировать наличие достаточно очевидной конкуренции между операциональными кадровыми интересами государственной службы и внешним, политическим требованием обеспечения равного доступа к государственной службе. Политические принципы, по нашему мнению, как правило, выполняют функцию «ограничивающего регулирования» по отношению к организационно-функциональной составляющей служебного права.

К операциональным принципам, которые нашли отражение в Законе № 58-ФЗ, можно отнести:

1) профессионализм и компетентность государственных служащих;

2) защиту государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

Перечень этих принципов расширяется специальными законами и иными нормативными правовыми актами об отдельных видах государственной службы. Так, Законом № 79-ФЗ названы:

1) стабильность гражданской службы;

2) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами.

В Федеральном законе от 30 ноября 2011 года № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» перечислены следующие принципы:

1) единоначалие и субординация (подчиненность) на службе в органах внутренних дел;

2) взаимосвязь ограничений, обязанностей, запретов, ответственности на службе в органах внутренних дел и социальных гарантий сотрудника органов внутренних дел.

Нужно сказать, что перечень операциональных принципов является весьма обширным, поскольку охватывает широкий спектр отношений по организации и функционированию государственной службы.

Библиография

1 См., например, Малько А.В. Теория государства и права. — М., С. 111—113; Общая теория права и государства / под ред. В.В. Лазарева. — М., 2002. С. 135; Фаткуллин Ф.Н. Проблемы теории государства и права. — Казань, 1987. С. 212.

2 См.: Евтихиев И.И. Институт государственной службы в советском административном праве // Научная сессия, посвященная 20-летию существования Всероссийского института юридических наук (1925-1945). — М., 1946. С. 17.

3 См.: Осинцев Д.В. Государственная служба в системе государственного управления (проблема правового института) // Российский юридический журнал. 2010. № 5. С. 66—74.

4 См.: Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование: дис. ... д-ра юрид. наук. — Воронеж, 1996.

5 См.: Старилов Ю.Н. Служебное право. — М., 1996.

6 Старилов Ю.Н. Служебное право.

7 См.: Гимаев И.Р. Государственная служба как институт правового государства: проблемы теории и практики. — М., 2004. С. 36; Дякина И.А. Служебное право как комплексная отрасль права. — Ростов н/Д, 2006. С. 7—9; Пресняков М.В., Чанов С.Е. Служебное право Российской Федерации: учеб. пособие. — М., 2011.

8 См.: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Служебное право: учеб. для юрид. вузов. — М., 2003. С. 107—108.

9 См.: Сергун П.П. Государственная служба в органах внутренних дел РФ: состояние и теория развития. — Саратов, 1998. С. 123.

10 См.: Куракин А.В. Административно-правовое регулирование принципов государственной гражданской службы РФ // Административное и муниципальное право. 2009. № 3. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

11 См.: Казанцев Н.М. Толковый словарь правового содержания понятий государственной службы. — М., 1996.

12 См.: Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. — М., 2002. Т. 2. С. 4.

13 Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации. С. 78.

14 См.: Мельников В.П., Нечипоренко В.С. Государственная служба в России. — М., 2003. С. 435.

15 См.: Студеникин С.С. Советское административное право. — М., 1945. С. 46.

16 См.: Власов В.А. Основы советского государственного управления. — М., 1960. С. 80.

17 См.: Петров Г.И. Советское административное право: общая часть. — Л., 1970. С. 144.

18 См.: Волошина В.В., Титов К.А. Государственная служба в Российской Федерации: теоретико-правовые аспекты. — М., 1995. С. 33.

19 См.: Мельников В.П., Нечипоренко В.С. Указ. соч.

20 См.: Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: учеб. для подготовки государственных служащих. — М., 1999. С. 56.

21 См.: Куракин А.В. Указ. соч.

22 См.: Старилов Ю.Н. Служебное право. С. 230.

23 См. там же.