Проблемы реализации гражданами права на обращение в Федеральную инспекцию труда как орган исполнительной власти

УДК 342.7:349.22 

Страницы в журнале: 66-73

А.А. Сапфирова,

доктор юридических наук, доцент, зав. кафедрой земельного, трудового и экологического права Кубанского государственного аграрного университета  Россия, Краснодар pol499@yandex.ru

Рассматривается одна из форм взаимодействия Федеральной инспекции труда с гражданами, обращающимися, в частности, в целях защиты трудовых прав. Автором выделяются проблемы реализации гражданами права на обращение в Федеральную инспекцию труда и предлагаются пути их разрешения.

Ключевые слова: Федеральная инспекция труда, защита трудовых прав работников, формы взаимодействия.

Право на обращение в Федеральную инспекцию труда как орган исполнительной власти регулируется такими правовыми актами, как Конвенция Международной организации труда № 81 «Об инспекции труда в промышленности и торговле» 1947 года (далее — Конвенция МОТ № 81), Трудовой кодекс Российской Федерации 2001 года (далее — ТК РФ), Федеральный закон от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее — Закон № 59-ФЗ) и Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Закон № 294-ФЗ). Все эти акты отражают особенности взаимодействия Федеральной инспекции труда с гражданами. К сожалению, формы такого взаимодействия не закреплены ни в одном из указанных выше правовых актов, анализ которых позволил выделить следующие формы сотрудничества: взаимодействие Федеральной инспекции труда с лидерами профсоюзов, информирование общественности о возможных нарушениях трудового законодательства, ведение разъяснительной работы о трудовых правах граждан, рассмотрение обращений граждан, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, опросы работников, обеспечение доступа работников к информации о деятельности Федеральной инспекции труда.

В рамках формы взаимодействия Федеральной инспекции труда с работниками заслуживает поддержки идея внедрения «горячих линий», по которым обращаются работники (в том числе потенциальные) по вопросам нарушений их трудовых прав и интересов. Данные линии организованы Федеральной службой по труду и занятости (Роструд) и активно внедряются государственными инспекциями труда в субъектах Российской Федерации. Об этом свидетельствуют данные опросов работников на сайте Роструда. Так, на вопрос о том, какой способ получения консультации по трудовому законодательству предпочтительнее, то 43% из более чем 8 000 опрошенных  работников выбрали звонок на телефон «горячей линии», 17% — личный прием в Государственную инспекцию труда, 16% — письменный запрос в Государственную инспекцию труда, 24% — форум Роструда [15].

Обращение по «горячей линии» тесно переплетается с такими формами, как информирование общественности о возможных нарушениях трудового законодательства, а также ведение разъяснительной работы о трудовых правах граждан. Эти формы вытекают из анализа ст. 356 ТК РФ. Отчасти их реализацию можно представить в виде сотрудничества Федеральной инспекции труда со средствами массовой информации посредством публикаций интервью в газетах, телевизионных интервью, пресс-конференций с руководителями, специалистами Федеральной инспекции труда, в том числе и государственных инспекций труда в субъектах Российской Федерации. Например, в силу ст. 356 ТК РФ  Федеральная инспекция труда готовит и публикует ежегодные доклады о соблюдении трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и в установленном порядке представляет их Президенту РФ и в Правительство РФ. В настоящее время эти доклады Федеральная инспекция труда размещает на своем официальном сайте.

В Краснодарском крае, к примеру, в случае проведения проверки отдельного района составляется отчет, в котором указываются допущенные работодателями района нарушения трудовых прав работников. Впоследствии данный отчет размещается на сайте Государственной инспекции труда в Краснодарском крае [5].

Одной из форм взаимодействия Федеральной инспекции труда с работниками в целях повышения эффективности защиты их трудовых прав является обеспечение доступа работников к информации о деятельности Федеральной инспекции труда. Данная форма отражена не только в ТК РФ, но и в Федеральном законе от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». В частности, доступ работников к информации о деятельности Федеральной инспекции труда может быть обеспечен несколькими способами, включая обнародование (опубликование) информации, размещение ее на сайте Федеральной инспекции труда, в помещениях, занимаемых государственными инспекциями труда в субъектах Российской Федерации, предоставление информации гражданам по их запросу. Все эти способы в полной мере реализуются Федеральной инспекцией труда.

Взаимодействие Федеральной инспекции труда с лидерами профсоюзов может быть выражено во встречах председателя Федерации независимых профсоюзов России (ФНПР) с руководством Роструда, Федеральной инспекцией труда. Эти встречи, как правило, предшествуют заключению соглашений между Рострудом и профсоюзами.

Обозначенные формы взаимодействия Федеральной инспекции труда с работниками настолько тесно переплетаются между собой, что выделить главную из них не представляется возможным. Обратим внимание на реализацию одной из таких форм, а именно обращение работников в Федеральную инспекцию труда. Она нуждается в детальном исследовании, поскольку ее осуществление коренным образом влияет на остальные формы взаимодействия, дополняя или изменяя их содержание.

В современных условиях законодательно определено регулирование надзорной деятельности, порядок осуществления которой зависит от вида проверки — плановой или внеплановой. Так, если необходимо провести плановые мероприятия, то процедура установлена Законом № 294-ФЗ, если же имеет место внеплановая проверка, то особенности ее проведения урегулированы в ст. 360 ТК РФ.

Если проверки плановые, то, соответственно, они проводятся по заранее утвержденному плану. Стало быть, обращения работников не могут служить основанием для плановых проверок, но могут явиться основанием для включения деятельности конкретного работодателя в план проверок. Если же проверки внеплановые, то они именуются целевыми и проводятся на основании обращений работников.

1. На основании ст. 12 Конвенции МОТ № 81 государственный инспектор труда осуществляет проверку по защите трудовых прав без предварительного уведомления работодателя или его представителя. Во всяком случае, он может уведомлять о своем присутствии работодателя или его представителя, если только не посчитает, что такое уведомление может нанести ущерб эффективности контроля.

 Законодатель, видимо, ориентируясь на эту норму международно-правового характера, ввел прямой запрет предупреждения работодателя о проведении внеплановой проверки при рассмотрении обращения или заявления работника о нарушении работодателем его трудовых прав или поступлении запроса работника о проведении проверки условий и охраны труда на его рабочем месте (ст. 360 ТК РФ). Одновременно законодатель предусмотрел в случае рассмотрения обращения работника проведение незамедлительной проверки с извещением органа прокуратуры, но без согласования с этим органом. Отметим, что положения Закона № 294-ФЗ, в том числе об уведомлении прокуратуры о проведении внеплановых проверок, не применяются к мероприятиям по надзору при проведении расследования несчастных случаев на производстве.

Вместе с тем, не вполне обоснованной представляется необходимость соблюдения требования об уведомлении поднадзорного объекта о проведении в отношении него плановой проверки. Так, согласно ст. 9 Закона № 294-ФЗ о проведении плановой проверки поднадзорный субъект уведомляется не позднее чем в течение 3 рабочих дней до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя надзорного органа о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.

Очевидно, что общее требование об уведомлении, закрепленное в ст. 9 Закона № 294-ФЗ, не должно распространяться на государственного инспектора труда, который о любой проверке уведомляет поднадзорный субъект по своему усмотрению и, прежде всего, в интересах работника. 

2. В соответствии со статьями 12 и 13 Конвенции МОТ № 81, инспектора труда, снабженные документами, удостоверяющими их полномочия, имеют право беспрепятственного прохода в любое время суток на любое предприятие, охватываемое контролем инспекции.

В ст. 14 Закона № 294-ФЗ закреплено, что проверки проводятся на основании распоряжений или приказов органов государственного надзора. В этих актах указываются необходимые данные о проведении мероприятия по надзору. При этом заверенная печатью копия распоряжения (приказа) вручается государственным инспектором труда руководителю или иному должностному лицу юридического лица либо индивидуальному предпринимателю одновременно с предъявлением им служебного удостоверения.

Многие ученые полагают, что для прохода государственного инспектора труда на территорию проверяемой организации ему достаточно предъявить служебное удостоверение [4, с. 320], поскольку требование о наличии такого распоряжения (приказа) нарушает право беспрепятственного прохода инспектора, предусмотренное ст. 12 Конвенции МОТ № 81. Е.А. Федорова, в частности, полагает, что достаточно часто отсутствуют правовые основания для проведения мероприятия по контролю ввиду невозможности получения информации без проведения предварительных контрольных мероприятий [17, с. 140].

На наш взгляд, данное утверждение является спорным. Во-первых, в ст. 12 Конвенции МОТ № 81 четко зафиксировано, что инспектора труда должны быть снабжены документами, удостоверяющими их полномочия. К таким документам относится не только удостоверение, но и распоряжение (приказ) на проведение проверки. Поэтому, буквально толкуя приведенные выше нормы, можно утверждать об  отсутствии несоответствия между ними. Во-вторых, правовые основания проведения мероприятий по контролю закреплены в статьях 356, 357, 360 ТК РФ. Как следствие, отсутствие приказа на проведение проверки повлечет за собой недействительность результатов ее проведения (ст. 20 Закона № 294-ФЗ).

3. В ст. 16 Конвенции МОТ № 81 четко закреплено, что предприятия инспектируются так часто и так тщательно, насколько это необходимо для обеспечения эффективного применения соответствующих законодательных положений.

Между тем, согласно ст. 9 Закона № 294-ФЗ, плановые проверки проводятся не чаще, чем один раз в 3 года. Особенные сроки проведения внеплановых мероприятий по защите трудовых прав работников ТК РФ не устанавливает, в связи с чем следует руководствоваться положением ст. 13 Закона № 294-ФЗ, закрепляющим общий срок проведения проверок — не свыше 20 рабочих дней, а в отношении субъекта малого предпринимательства — не более 50 часов для малого предприятия и 15 часов для микропредприятия в год.

Анализ ст. 16 Конвенции МОТ № 81 и положений Закона № 294-ФЗ показывает их несоответствие. В случаях коллизий между национальным законодательством и международно-правовой нормой приоритет имеет международное законодательство (ст. 10 ТК РФ).

В этом случае, очевидно, в отношении мероприятий по защите трудовых прав работников, проводимых Федеральной инспекцией труда,  необходимо применять положения ст. 16 Конвенции МОТ № 81 о проведении проверок, т.е. «так часто и так тщательно, как это необходимо для обеспечения эффективного применения соответствующих законодательных положений».

4. На основании ст. 12 Конвенции МОТ № 81 инспектора труда вправе «наедине или в присутствии свидетелей задавать вопросы предпринимателю или персоналу предприятия по всем областям, относящимся к применению законодательных положений». Кроме того, инспектор может и не уведомлять о своем присутствии работодателя. Это значит, что государственный инспектор труда может выяснить условия трудовой деятельности работника не только путем проверки документов и опроса работодателя, но и непосредственно у работника, независимо от желания и присутствия работодателя.

 Между тем в ст. 15 Закона № 294-ФЗ установлено, что должностное лицо не вправе осуществлять плановую или внеплановую выездную проверку в отсутствие руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, за исключением случаев причинения вреда жизни, здоровью граждан. Попутно отметим, что никаких особенностей в отношении проведения внеплановой проверки в ТК РФ не установлено.

Думается, что ст. 15 Закона № 294-ФЗ не может распространяться на действия государственного инспектора труда, что противоречит ст. 12 Конвенции МОТ № 81, в которой четко закреплено, что инспектор труда может провести проверку и без работодателя, задав работникам вопросы, ответы на которые необходимы для выявления или отсутствия нарушений трудовых прав. В противном случае цель осуществления надзора, а также цель защиты трудовых прав работников — восстановление нарушенных трудовых прав — не будет достигнута.

5. Одним из результатов взаимодействия Федеральной инспекции труда с работниками является отказ работнику в защите трудовых прав. Рассмотрим одну из причин такого отказа — злоупотребление субъективным правом на обращение за защитой субъективных трудовых прав. Если физическое лицо, которому причинен вред таким злоупотреблением, может обратиться в суд с иском о защите чести и достоинства в порядке, предусмотренном статьями 10, 152 Гражданского кодекса Российской Федерации 1994 года, то ответственности недобросовестного работника при злоупотреблении им правом на обращение в органы исполнительной власти законодатель не предусмотрел. Между тем в таких случаях происходит ущемление частных интересов, поскольку ущерб в данном случае причиняется работодателю, и публичных интересов, так как употреблена во зло деятельность, например, Федеральной инспекции труда, компетенция которой использована против ее предназначения.

Казалось бы, в статьях 2, 11 Закона № 59-ФЗ установлено, что осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц; государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо при получении письменного обращения, в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи, вправе оставить обращение без ответа по существу поставленных в нем вопросов и сообщить гражданину, направившему обращение, о недопустимости злоупотребления правом. Однако перечисленные в законе действия по злоупотреблению субъективными правами должны квалифицироваться скорее как преступления, за совершение которых возможно привлечение к уголовной ответственности, а не как простое сообщение о недопустимости злоупотребления своими субъективными правами.

На практике злоупотребление субъективными правами на обращение выражается в необоснованных жалобах, большинство из которых подаются исключительно в целях причинения вреда работодателю. Например, в соответствии со ст. 11 Закона № 59-ФЗ многократность обращения по одному и тому же вопросу при соблюдении ряда условий дает основание к прекращению переписки с гражданином, о чем он (гражданин) уведомляется. Представляется, что такие случаи необходимо квалифицировать как злоупотребление гражданином правом на обращение в Федеральную инспекцию труда.

В качестве мер защиты против злоупотреблений субъективными правами учеными предлагается не только отказ в защите субъективного права, что следует четко закрепить в соответствующей норме, но и взыскание штрафа, размер которого следует поставить в зависимость от количества таких обращений от одного лица и объема рабочего времени (по данным бухгалтерии), потраченного на рассмотрение этого обращения [11, с. 11—16]. Действительно, можно взыскать по решению суда расходы, понесенные в связи с рассмотрением обращения, содержащего заведомо ложные сведения, государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом (ст. 16 Закона № 59-ФЗ). Так почему же в случаях злоупотребления субъективными трудовыми правами не установить возможность взыскания по решению суда соответствующего штрафа?

В начале XX века практикой были испробованы четыре меры против злоупотребления процессуальными правами: присяга, возложение судебных  издержек на виновную сторону, взыскание с нее убытков и наложение на нее штрафа, заменяемого в случае несостоятельности арестом.  Е.В. Васьковский отмечал, что законом были восприняты только штраф и лишение права на судебные издержки за несвоевременное представление доказательств [3, с. 183—184]. Полагаем, что при злоупотреблении субъективными процессуальными правами действительно важно учесть положения ранее действовавшего законодательства. В случае же злоупотреблений субъективными материальными правами необходимость в применении таких мер отсутствует.

Вместе с тем, следует иметь в виду, что факт злоупотребления правами трудно доказывается. Как верно отмечает О.Э. Лейст, грань между неумелым использованием прав и злоупотреблениями этими правами «трудно уловима и почти не доказуема» [16, с. 418—419]. Важно отметить, что поведение, которое относится к злоупотреблению субъективными правами, можно по-разному квалифицировать. Результат такой квалификации зависит от позиции, занимаемой злоупотребителем, от его тактики в ходе судебного разбирательства [9, с. 40—41], а также от судейского усмотрения.

В заключение подчеркнем, что осуществление государственного надзора за соблюдением законодательства означает, прежде всего, предупреждение нарушений трудовых прав и только в случае их нарушения — защиту. Этот вывод наталкивает на мысль о необходимости не только расставить иные акценты в реализации Федеральной инспекцией труда своих полномочий, но и в целом пересмотреть компетенцию инспекции с целью использования ею полномочий в соответствии с их предназначением.

Полагаем, дело в том, что, «перетянув» на себя огромный поток обращений граждан, Федеральная инспекция труда стала не в силах вести предупредительный надзор. Содержание деятельности по надзору за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, состоит не столько в «защитном» аспекте деятельности Федеральной инспекции труда, главная цель которой — восстановить нарушенные трудовые права работников, но, в первую очередь, в ее предупредительном характере. В этом плане надзор действительно имеет своей целью предупреждение правонарушений и устранение их с целью восстановления нарушенного права [2, с. 232]. Предупреждение нарушений осуществляется при помощи комплексных или тематических (плановых) проверок, на проведение которых у государственного инспектора труда просто не остается времени. Не случайно ученые упрекают Федеральную инспекцию труда в том, что, рассматривая обращения работников, она стала «превращаться» в орган, «родственный» суду, — орган рассмотрения и разрешения трудового спора [1, с. 34; 6, с. 83; 10, с. 167—170; 14, с. 5], в то время как ее основное предназначение — надзор (предупреждение) за соблюдением законодательства в виде полноценной, всесторонней проверки работодателя.

Анализ обращений работников в Федеральную инспекцию труда показывает, что их количество по отношению к плановым проверкам составляет более половины. Так, в 2010 году более 64 000 проверок были плановыми, при этом план выполнен только на 91%; около 102 000 проверок — внеплановые, обусловленные необходимостью рассмотрения обращений работников. Увеличение количества обращений работников за защитой трудовых прав одновременно снижает и количество плановых проверок. По сравнению, например, с 2007 годом количество обращений увеличилось примерно на 1/3 [8]. По результатам  2012 года более 32 000 проверок были плановыми,  в то время как около 71 000 проверок носили внеплановый характер;  только 6 месяцев 2013 года более 15 000 проверок были плановыми и более 32 000 проверок — внеплановыми [13].

И если в 2010 году соотношение плановых и внеплановых проверок не достигает 1/2, то в 2012 году и в первой половине 2013 года их соотношение увеличилось и составляет более 1/2.

На наш взгляд, компетенцию Федеральной инспекции труда необходимо пересмотреть таким образом, чтобы главное ее предназначение — предупреждение правонарушений и последующая защита нарушенных трудовых прав — было реализовано в полной мере. Для этого важно акцентировать деятельность инспекции именно в части охраны трудовых прав, сконцентрировав ее на проведении комплексных проверок, в том числе на расследовании и учете несчастных случаев на производстве, и только в ходе проведения этих проверок выдавать предписания об устранении нарушений трудовых прав, т.е. осуществлять их защиту.

Еще раз подчеркнем, что в силу огромного количества обращений работников инспектора труда не в состоянии реализовать в полном объеме плановые полномочия по предупреждению нарушений трудовых прав. В такой ситуации ущерб наносится, прежде всего, публичным интересам. Недостаточно четкая позиция государства в этом вопросе только наносит ему вред, вызывает недоверие у работников, подрывает авторитет государства и веру в то, что количество нарушений трудовых прав когда-нибудь снизится.

Обратим внимание на то, что в Рекомендации МОТ от 11.07.1947 № 81 «Об инспекции труда» установлено, что инспектора не должны выступать в качестве посредников или арбитров при разрешении трудовых споров [12, с. 805—808]. Безусловно, согласно ТК РФ инспектор труда не является посредником или арбитром, однако реализация положений ТК РФ позволяет настаивать на обратном. Недооценка потенциала Федеральной инспекции труда в части проведения комплексных проверок негативно сказывается и на ее деятельности: инспектора вынуждены, по сути, выступать посредниками или арбитрами между работником и работодателем, пытаясь восстановить нарушенные трудовые права работника, предотвращая трудовые споры.

В ст. 3 Конвенции МОТ № 81 четко указано, что «если инспекторам труда поручаются другие функции, то последние не должны препятствовать осуществлению их основных функций и наносить каким-либо образом ущерб авторитету или беспристрастности, необходимым инспекторам в их отношениях с предпринимателями и трудящимися». Вместе с тем, поручая инспекторам труда функцию рассмотрения целевых обращений (жалоб работников), законодатель непреднамеренно, но все-таки препятствует выполнению основной формы реализации функции защиты — государственному надзору (в виде комплексных и тематических проверок).

Подчеркнем, что еще в XX веке централизованно вводились нормы комплексных обследований предпринимателей. С 1926 года инспекциям было разрешено непосредственно определять нормы таких обследований, но с условием, чтобы на обследование работодателей уделялось не менее 16—18 рабочих дней в месяц. Контроль за соблюдением этих положений осуществлялся Народным комиссариатом труда [7, с. 15—16]. Думается, что в современных условиях важно вернуть эту практику и обозначить централизованно нормы проведения комплексных проверок государственными инспекторами труда.

Таким образом, в самое ближайшее время необходимо по-новому взглянуть на деятельность Федеральной инспекции труда в целях наиболее эффективной защиты трудовых прав работников, а также согласования интересов как работников, так и работодателей и государства.

Список литературы

1. Абрамова О.В. Защита трудовых прав работников // Трудовое право. 2004. № 6.

2. Административное право (Общая и Особенная части): Учеб. для студентов юрид. институтов и фак. / под ред. А.Е. Лунева. — М., 1970.

3. Васьковский Е.В. Учебник гражданского процесса / под ред. и с предисл. В.А. Томсинова. — М., 2003.

4. Викторов И.С., Макашева А.Ж., Шалыгин Б.И. Правовая защита конституционных прав граждан на труд средствами государственного надзора и контроля. — М., 2005.

5. Государственная инспекция труда в Краснодарском крае. URL: http://git23.rostrud.ru/

6. Горохов Б.А., Маврин С.П. Современный механизм правового регулирования социально-трудовых отношений // Российский ежегодник трудового  права. 2005. № 1.

7. Гудков В.С. Правовая инспекция труда в СССР (историко-правовое исследование): Автореф. … канд. юрид. наук. — М., 1974.

8. Доклад Федеральной службы по труду и занятости об осуществлении в 2010 году государственного контроля (надзора) за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. URL: http://ot-lab.ucoz.ru/publ/doklad_federalnoj_sluzhby_po_trudu_i_zanjatosti_ob_osushhestvlenii_v_2010_godu/1-1-0-117

9. Зайцева С.Г. Злоупотребление правом как правовая категория: вопросы теории и практики: Дис. … канд. юрид. наук. — Волгоград, 2003.

10. Карабельников Б.Р. Трудовые отношения в хозяйственных обществах.— М., 2003.

11. Климович Е.С. Подход к определению размеров денежной компенсации за потерю рабочего времени при рассмотрении судебных дел // Трудовое право. 2008. № 6.

12. Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда. 1919—1956. — Женева, 1991. Т. I.

13. Надзор и контроль за соблюдением законодательства о труде. Информация о проведенных проверках. URL: http://www.rostrud.ru/activities/28/22307/

14. Нуртдинова А.Ф. Защита трудовых прав работников // Хозяйство и право. 2002. № 12.

15. Результаты опроса посетителей сайта Государственной инспекции труда в Ульяновской области на тему «Какой способ получения консультации по трудовому законодательству Вы бы выбрали?» URL: http://www.rostrud.ru/press-centre/46/xPages/entry.13168.html

16. Теория государства и права: Курс лекций / под ред. М.Н. Марченко. — М., 1997.

17. Федорова Е.А. Защита трудовых прав работников: Дис. … канд. юрид. наук. — М., 2005.