Проблемы судебной подведомственности административных дел

М.С. ПАВЛОВА,

преподаватель кафедры судебной власти и организации правосудия Государственного университета — Высшая школа экономики

Проект федерального конституционного закона «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» разработан на основании подп. «а» п. 1 перечня поручений Президента РФ от 31 декабря 2008 г. № пр-2801 по итогам VII Всероссийского съезда судей. Данным законопроектом устанавливаются порядок формирования, состав и компетенция судов общей юрисдикции в РФ, за исключением военных судов и мировых судей. В частности, заслуживают внимания положения законопроекта, закрепляющие за судами общей юрисдикции полномочия по рассмотрению и разрешению административных дел.

Ключевые слова: Суды общей юрисдикции, гражданское судопроизводство, административные дела, административное судопроизводство, административные суды

Проект федерального конституционного закона «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» (далее — законопроект) разработан на основании подп. «а» п. 1 перечня поручений Президента РФ от 31.12.2008 № пр-2801 по итогам VII Всероссийского съезда судей.

Указанным подпунктом предусматривается разработка новой редакции федерального закона о судоустройстве в РФ, т.к. до настоящего времени вопросы судоустройства регулируются законом РСФСР от 8 июля 1981 г. «О судоустройстве РСФСР».

В соответствии с распоряжением Президента РФ от 20 мая 2008 г. № 279-рп была образована рабочая группа по вопросам совершенствования законодательства о судебной системе, которая, проанализировав законодательство РФ о суде, а также приняв во внимание, что, согласно ст. 128 Конституции РФ полномочия, порядок образования и деятельности федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом, пришла к выводу о необходимости разработки соответствующего федерального конституционного закона.

Законопроектом устанавливаются порядок формирования, состав и компетенция судов общей юрисдикции в России, за исключением военных судов и мировых судей, порядок создания и компетенция которых регулируются иными законодательными актами[1].

Согласно законопроекту суды общей юрисдикции делятся на 2 вида: федеральные суды общей юрисдикции и суды общей юрисдикции субъектов РФ (это мировые судьи). Аналогичная система судов общей юрисдикции предусмотрена Федеральным конституционным законом от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской федерации».

Итак, рассмотрим некоторые нововведения, которые предлагает законопроект.

1. «Статья 4. Осуществление правосудия судами общей юрисдикции.

1. Суды общей юрисдикции осуществляют правосудие, разрешая споры и рассматривая дела, отнесенные к их компетенции, посредством гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

2. Суды общей юрисдикции рассматривают:

1) все гражданские и административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов, кроме дел, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации рассматриваются другими судами».

Из части 1 ст. 4 данного законопроекта следует, что осуществление административного судопроизводства входит в компетенцию судов общей юрисдикции. На основании каких доводов сделан такой вывод? Согласно ч. 1 ст. 2  полномочия, порядок образования и деятельности федеральных судов общей юрисдикции устанавливаются Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом «О судебной системе РФ» и настоящим федеральным конституционным законом (т.е. данным законопроектом). Ни из Конституции РФ, ни из Федерального конституционного закона «О судебной системе РФ» не следует, что административное судопроизводство должно осуществляться судами общей юрисдикции. В ст. 118 Конституции РФ говорится лишь об осуществлении судебной власти посредством уголовного, гражданского, конституционного и административного судопроизводства, но никак не о реализации последнего судами общей юрисдикции. Отсутствуют и иные нормативные правовые акты, которые бы относили осуществление административного судопроизводства к компетенции судов общей юрисдикции. Более того, на сегодняшний момент пока что не дано как на теоретическом, так и на практическом уровне сколь-нибудь четкого обоснования тезиса о выделении административного судопроизводства в отдельный, самостоятельный вид судопроизводства, равно как и не воплощена в жизнь концепция административных судов.

Таким образом, получается, что данный законопроект содержит декларативную, ничем не обоснованную норму о включении административного судопроизводства в состав гражданского судопроизводства, поскольку прямо предусматривает рассмотрение и разрешение административных дел судами общей юрисдикции.

Отметим, что административные дела имеют свою специфику: права и обязанности сторон административных правоотношений ассиметричны, они связаны с деятельностью исполнительных органов государства и других субъектов исполнительной власти; одной из сторон в этих правоотношениях всегда выступает субъект административной власти; в случае нарушения административно-правовой нормы нарушитель несет ответственность перед государством и др[2].

Более того, административные дела (впрочем, как и гражданские) характеризуются плюрализмом, и дать их исчерпывающий перечень в том или ином нормативном правовом акте не представляется возможным.  Возложение на суды общей юрисдикции обязанности рассмотрения и разрешения административных дел приведет к еще их большей перегруженности, затягиванию сроков судебных процессов, а, следовательно, в конечном счете, возникнет судебная волокита. Гражданский процессуальный кодекс РФ  не должен регулировать порядок осуществления административного судопроизводства, в отношении которого должен быть принят свой кодекс (Административный процессуальный кодекс), равно как и созданы на основании соответствующего федерального конституционного закона административные суды. Однако на сегодняшний момент не существует ни Административного процессуального кодекса, ни административных судов (в 2000г. в Государственную Думу Верховным судом РФ был внесен проект федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации», но принят так и не был). В виду данных обстоятельств, считаем, что:

1. Кодекс об административных правонарушениях  РФ должен регулировать порядок рассмотрения административных правонарушений только уполномоченными на то органами, за исключением судов общей юрисдикции (в настоящее время согласно ст. 22.1, ст. 23.1 КоАП РФ к подсудности судов общей юрисдикции отнесены дела об административных правонарушениях). В противном случае обнаруживается коллизия двух процессов: административного и гражданского. В частности, различны порядок возбуждения дел, обеспечительные меры, сроки рассмотрения дел и т.д.

Таким образом, КоАП РФ предусматривает свою процедуру рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях. Однако каким образом правила административного процесса соотносятся с правилами гражданского процесса? Какой из двух кодексов — КоАП РФ или ГПК РФ — приоритетнее? Какую процедуру рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях использовать судье? На основании чего возбуждается дело: на основании иска или заявления? Будет ли это исковой процесс, производство по делам, возникающим из публичных правоотношений (гл. 23, гл. 25 ГПК РФ), или административный процесс? На сегодняшний момент отсутствуют правовые предпосылки для регулирования КоАП РФ механизма разрешения дел об административных правонарушениях судами, в частности, по причине того, что не существует административных судов и административного судопроизводства как таковых. При этом добавим, что ГПК РФ не регулирует порядок производства по делам об административных правонарушениях, рассматриваемых и разрешаемых уполномоченными на то административными органами и должностными лицами. Напротив, КоАП РФ вмешивается в сферу ведения гражданского судопроизводства, прямо устанавливая правила рассмотрения дел об административных правонарушениях судами общей юрисдикции (ст. 22.1, ст. 23.1 КоАП РФ).

В виду изложенного, о чем уже было упомянуто выше, КоАП РФ должен регулировать порядок рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях только уполномоченными на то органами и должностными лицами, за исключением судов общей юрисдикции. В свою очередь, дела об административных правонарушениях, как разновидность дел, возникающих из публичных правоотношений, должны рассматриваться судами общей юрисдикции по общим правилам публичного производства в соответствии с гл. 23 ГПК РФ. Данное право судов общей юрисдикции подтверждается нормой ст. 245 ГПК РФ, согласно которой к делам публичного производства относятся иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда. В данном случае КоАП РФ и является таким федеральным законом.

2. Административные дела не исчерпываются одними лишь делами об административных правонарушениях. В частности, к ним относятся дела по пересмотру постановлений и решений по делам об административных правонарушениях (гл. 30.1 КоАП РФ), дела по жалобам на действия (бездействие), решения административных органов и т.д. По своей правовой природе последние схожи с делами об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, регулируемых гл. 23, гл. 25 ГПК РФ, постольку, поскольку в данном случае главная задача суда заключается в проверке законности решений, действий (бездействия) соответствующих органов и их должностных лиц, соблюдения ими установленной законом процедуры принятия решения, постановления, совершения действий в пределах предоставленных им полномочий и т.д.

Иными словами, суд в большей степени осуществляет контроль, а в меньшей — рассматривает дело по существу, что подтверждает и содержание судебных решений по данным категориям дел: суд обязывает соответствующий орган публичной власти или должностное лицо устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод, но не принимает своего собственного решения по делу (ч.1 ст.258 ГПК РФ).

На основании изложенного считаем, что в рамках производства по делам, возникающим из публичных правоотношений (подр. III ГПК РФ),  судами общей юрисдикции могут рассматриваться и разрешаться в порядке осуществления судебного контроля дела об оспаривании решений, действий (бездействия) административных органов, включая дела по пересмотру  постановлений и решений по делам об административных правонарушениях в тех случаях, когда заинтересованное лицо обращается за защитой своего нарушенного или оспоренного права в суд общей юрисдикции. Суд в данном случае не принимает своего собственного решения по административному делу, а, являясь, независимым арбитром, проверяет законность и обоснованность принятого административным органом решения, постановления или совершенного им действия (бездействия).

2. «Статья 9. Компетенция Верховного суда Российской Федерации.

1. Верховный суд Российской Федерации является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, отнесенным к компетенции судов общей юрисдикции, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики».

Норма законопроекта о полномочии Верховного суда РФ рассматривать и разрешать административные дела также носит декларативный характер, поскольку ГПК РФ, к делам, подсудным Верховному суду РФ, административные дела не относит. В КоАП РФ среди органов, управомоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, Верховный суд РФ тоже не упоминается (ст. 23.1 КоАП РФ). Более того, объявление Верховного суда РФ высшим судебным органом по административным делам  вновь ставит проблему создания в РФ административных судов и принятия Административного процессуального кодекса, о чем уже речь шла выше. Таким образом, для того чтобы Верховный суд РФ мог рассматривать и разрешать административные дела, необходимо на законодательном уровне, во-первых, решить вопрос о создании административных судов и введении в действие Административного процессуального кодекса, во-вторых, обозначить четкие критерии для определения подведомственности административных дел. Наделение данным законопроектом Верховного суда РФ полномочиями по рассмотрению административных дел на данном этапе развития российской правовой системы ничего, кроме правовых коллизий между нормами ГПК РФ и КоАП РФ, не порождает.

3. «Статья 34. Компетенция районного суда.

1. Районный суд рассматривает все уголовные и гражданские дела в качестве суда первой инстанции, за исключением дел, отнесенных законом к ведению других судов.

2. В случаях, установленных законом,  районный суд рассматривает дела об административных правонарушениях».

Законопроект прямо возлагает на суды общей юрисдикции осуществление административного судопроизводства (ч.1 ст.4 законопроекта). В соответствии с ч.1 ст.9 законопроекта к компетенции Верховного суда РФ отнесено рассмотрение административных дел, тогда как ни в отношении Верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, ни в отношении районных судов аналогичной нормы не содержится.

На каком основании законопроект исключает из компетенции данных судов административные дела? При этом законопроект содержит достаточно непоследовательную и противоречивую норму о том, что в случаях, предусмотренных законом, районный суд рассматривает дела об административных правонарушениях (ч. 2 ст. 34 законопроекта). Указанная норма непоследовательна и противоречива: на основании какого закона (федерального конституционного, федерального, закона субъекта Федерации) к подсудности районных судов должно быть отнесено рассмотрение и разрешение дел об административных правонарушениях? Может быть, на основании КоАП РФ? Однако из кодекса  прямо не следует право именно районных судов рассматривать и разрешать дела об административных правонарушениях, за исключением дел, указанных в абз. 2 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ. По общему же правилу, дела об административных правонарушениях рассматриваются мировыми судьями (ст. 22.1 КоАП РФ). Кроме того, в ч. 2 ст. 34 законопроекта речь идет об административных правонарушениях, тогда как согласно ч. 2 ст. 4 законопроекта суды общей юрисдикции рассматривают все административные дела. Выше уже было обращено внимание на то, что термины «административное правонарушение» и «административные дела» не являются синонимами, они различны по объему и содержанию (административные правонарушения есть вид административных дел). По какой причине законопроект исключил из компетенции районных судов административные дела, но отнес к их ведению дела об административных правонарушениях?

10. В отличие от Верховного суда РФ, в котором законопроект прямо предусматривает создание судебной коллегии по административным делам, законопроект не содержит нормы о том, каким образом будет осуществляться распределение административных, гражданских и уголовных дел между судьями нижестоящих судов. Будет ли правосудие эффективным, если один и тот же судья рассматривает сначала административное, за ним гражданское, затем снова административное дело и т.д.? Ведь каждая категория дел отличается своей спецификой, своими принципами правового регулирования, наконец, речь идет о применении различных нормативных правовых актов. С этой точки зрения, а также учитывая перегруженность судов общей юрисдикции, судьями будут допускаться ошибки, нарушаться сроки рассмотрения дел, что еще более будет усугублять судебную волокиту. Возможное решение проблемы видится в том, чтобы каждый судья специализировался на рассмотрении одного конкретного вида дел, что будет способствовать реализации принципов процессуальной экономии и непосредственности гражданского процесса.

Таким образом, некоторые нормы законопроекта противоречат друг другу, являются несогласованными и недоработанными как с точки зрения соответствия действующему законодательству РФ, так и с точки зрения юридической техники.

Библиография

1.            Бахрах Д.Н. Административное пра-

во. —  М., 1996 г.

2.            Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ.

3.            Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ.

4.            Конституция РФ. Принята Всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.

5.            Проект федерального конституционного закона «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации».

6.            Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации».