Н.В. КУЗЬМИНЫХ,

кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и муниципального права Российского государственного социального университета

 

Должность Уполномоченного по правам человека в РФ учреждена в соответствии с Конституцией РФ в целях обеспечения государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Строгое и неуклонное соблюдение законов, профессионализм являются важной гарантией в выборе адекватных и наиболее разумных мер воздействия, к которым может прибегнуть уполномоченный по правам человека (общепринятое название должности — омбудсман[1]). Эти меры воздействия представляют собой наибольший интерес, так как от реальных инструментов восстановления нарушенных прав человека и гражданина зависят эффективность деятельности омбудсмана и, следовательно, авторитет нового правозащитного института[2].

Согласно п. 3 ст. 1 Федерального конституционного закона от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (далее — Закон об Уполномоченном) важнейшими направлениями деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ являются:

· восстановление нарушенных прав граждан;

· совершенствование законодательства о правах человека и гражданина и приведение его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права;

· развитие международного сотрудничества в области прав человека;

· правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

Известный мировой практике более 200 лет, институт омбудсмана является новым для России, но уже сегодня можно с уверенностью сказать, что этот правозащитный институт занял серьезное место среди иных институтов защиты прав и свобод человека и гражданина, доказав свою полную состоятельность. Начиная с 1999 года, с помощью российского омбудсмана были предотвращены и восстановлены тысячи нарушений законных прав и свобод граждан (конституционных, трудовых, гражданских и пр.).

Омбудсманом в процессе его деятельности определяются те задачи и вопросы, которые требуют первоочередного и наиболее пристального внимания и контроля. Не случайно на фоне длящихся с 1995 года разногласий Государственной думы по вопросу принятия федерального закона «О правовых гарантиях оппозиционной деятельности в Российской Федерации»[3], Уполномоченным по правам человека в РФ в 2005 году в качестве приоритетной, кроме прочих, была выделена задача содействовать конструктивному диалогу между органами власти и оппозицией (см. доклад Уполномоченного по правам человека в РФ за 2004 год «Что для гражданина право, то для чиновника долг»).

Поскольку до сих пор вопросы гарантий прав субъектов оппозиционной деятельности в России не нашли своего законодательного закрепления и не стали особым предметом контроля со стороны какого-либо государственного органа, значение деятельности омбудсмана в этом направлении трудно переоценить. По своему порядку формирования институт омбудсмана призван учесть мнение оппозиционных политических сил. Об этом свидетельствует и мировая практика учета мнения оппозиции при избрании (назначении) омбудсмана.

Институт омбудсмана изначально был задуман как объективный, независимый от каких бы то ни было органов государственной власти. Гарантией тому могло служить реальное участие (либо учет мнения) оппозиции в назначении (избрании) омбудсмана, о чем свидетельствует опыт зарубежных стран.

Омбудсман назначается главой государства после консультации с премьер-министром и лидером оппозиции сроком на 5 лет в следующих странах:

· в Содружестве Доминики (Специальный уполномоченный парламента);

· в Сент-Люсии (Специальный уполномоченный парламента, аналог омбудсмана);

· в Республике Маврикий (кандидатура омбудсмана согласовывается с лидерами парламентских партий).

В Канаде действуют два отраслевых омбудсмана — уполномоченный по вопросам государственных языков и следователь по делам исправительных учреждений.

В Королевстве Непал независимая Комиссия по расследованию злоупотреблений власти уполномочена расследовать случаи злоупотребления властью публичными должностными лицами и коррупции и осуществлять преследование таких действий в суде. Члены Комиссии назначаются королем по рекомендации Конституционного совета сроком на 6 лет. В состав Конституционного совета входят премьер-министр (председатель Совета), главный судья, спикер Палаты представителей, председатель Национальной ассамблеи и лидер оппозиции в Палате представителей.

Уполномоченный по правам человека в РФ назначается на должность и освобождается от должности Государственной думой (п. 2 ст. 1 Закона об Уполномоченном). Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного могут вноситься в Государственную думу Президентом РФ, Советом Федерации, депутатами Государственной думы и депутатскими объединениями в Государственной думе (п. 1 ст. 7). Каждая кандидатура, выносимая на тайное голосование при назначении Уполномоченного, выдвинутая в соответствии со ст. 7, включается в список для тайного голосования двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной думы. Уполномоченный назначается на должность и освобождается от должности Государственной думой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной думы тайным голосованием (п. 1 ст. 8).

Проблематичным является включение в список для тайного голосования кандидата от оппозиционной партии. Справедливости ради необходимо отметить, что первым Уполномоченным по правам человека в РФ, назначенным 22 мая 1998 г., стал О.О. Миронов — депутат Государственной думы от Коммунистической партии России.

Позиция омбудсмана по вопросам нарушения прав человека в демократическом государстве должна быть предметом пристального внимания со стороны всех органов власти, особенно высших, имеющих реальные рычаги воздействия по недопущению халатности и бюрократизма в работе. Эффективность деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ должна оцениваться с учетом большой работы по предупреждению нарушения прав человека[4]. Важной формой деятельности омбудсманов является ежегодный доклад. В этом документе анализируются наиболее часто встречающиеся нарушения прав граждан, отмечаются недостатки в деятельности органов управления, сообщаются данные о неправильном толковании и применении законов, о случаях необоснованного уголовного преследования, а также высказываются рекомендации по совершенствованию законодательства и практики его применения[5].

По окончании календарного года Уполномоченный по правам человека в РФ направляет доклад о своей деятельности Президенту РФ, в Совет Федерации и Государственную думу, Правительство РФ, Конституционный суд РФ, Верховный суд РФ, Высший арбитражный суд РФ и Генеральному прокурору РФ (ст. 33 Закона об Уполномоченном). По отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в России Уполномоченный может направлять в Государственную думу специальные доклады. Ежегодные доклады Уполномоченного подлежат обязательному официальному опубликованию в «Российской газете», специальные доклады по отдельным вопросам могут быть опубликованы по решению Уполномоченного в «Российской газете» и в других изданиях.

Следует положительно отметить тот факт, что в докладах о своей деятельности в 2005 и 2006 годах Уполномоченный по правам человека в РФ отразил факты нарушения прав человека и гражданина на почве оппозиционной деятельности. Рассмотрим основные нарушения.

Свобода слова и право на информацию. Как отметил Уполномоченный по правам человека в РФ в своем докладе за 2005 год, свобода слова и право на информацию являются краеугольным камнем в основании правового государства и гражданского общества, важным элементом развития демократических институтов. Представители политических сил, считающихся оппозиционными, систематически сталкиваются с немалыми трудностями, пытаясь донести свою точку зрения до массовой аудитории в эфире федеральных телеканалов.

Актуальным Уполномоченный по правам человека в РФ считает вопрос о выстраивании взаимоотношений государства и средств массовой информации в соответствии с базовыми конституционными принципами. Важным шагом в этом направлении должно стать создание независимого общественного телевидения[6]. Речь идет о выполнении основополагающих норм Закона РФ от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации» (далее — Закон о СМИ) и Федерального закона от 11.07.2001 № 95-ФЗ «О политических партиях», которые предусматривают равный доступ представителей партий к средствам массовой информации.

Одной из острейших остается проблема безопасности профессиональной деятельности журналистов, жизнь которых зачастую оказывается под угрозой. Нередки случаи, когда журналисты необоснованно преследовались в уголовном порядке.

В марте 2005 года в г. Городовиковске (Калмыкия) без предъявления каких-либо обвинений арестовали Е. Масловскую — редактора  независимой газеты «Башантинка». Только благодаря оперативному вмешательству Уполномоченного по правам человека в РФ Е. Масловскую освободили из-под стражи, а следователь, незаконно возбудивший в отношении нее уголовное дело, был привлечен к дисциплинарной ответственности; прокурором принесено официальное извинение.

Местные власти чинят препятствия распространению крамольной, с их точки зрения, прессы. В качестве примера Уполномоченный по правам человека в РФ привел событие, имевшее место 29 сентября 2005 г.

По предписанию главы Белгородской областной избирательной комиссии Н. Плетнева органами Белгородского УВД арестован и частично сожжен 30-тысячный тираж издания «МК в Белгороде», содержавший критический материал в адрес губернатора Белгородской области Е. Савченко. По этому факту было выпущено совместное обращение Союза журналистов России и Союза журналистов Москвы. И все это несмотря на то, что согласно ст. 28 Закона о СМИ изъятие, а тем более уничтожение тиража или его части допускается лишь по решению суда (см. доклад Уполномоченного по правам человека в РФ за 2006 год «Закон сильнее власти»).

Среди богатого арсенала средств давления региональной власти на местную прессу применялся и такой, как выборочное финансирование газет и журналов.

Проблема обеспечения свободы слова и права граждан России на объективную и полную информацию обо всем, что происходит в стране и мире, продолжала оставаться в центре внимания Уполномоченного по правам человека в РФ и в 2006 году. Говорить об отсутствии в России свободы слова вообще было бы некорректно. Института цензуры в нашей стране не существует. Именно по этой причине журналисты и издатели редко обращаются к омбудсману с какими-либо жалобами. Широко распространена практика так называемой самоцензуры, побуждающая журналистов воздерживаться от распространения информации, которая, по их мнению, может не обрадовать власть имущих.

В области обеспечения свободы слова и права на информацию следует отметить первые шаги в реализации идеи общественного телевидения (в частности, сформирован попечительский совет Фонда общественного телеканала).

Уполномоченный по правам человека в РФ, говоря о нерешенных вопросах в области обеспечения свободы слова и права на информацию, с сожалением констатировал, что руководство федеральных телеканалов далеко не всегда предоставляло равные права и эфирные возможности всем политическим партиям.

По результатам мониторинга, проведенного Союзом журналистов России и Центром экстремальной журналистики в 2006 году, в своих новостных выпусках федеральные телеканалы более 90% времени уделяли информации о деятельности лишь одной политической партии. Всем остальным партиям вместе взятым предоставлялось меньше 1% эфирного времени.

В 2006 году было закрыто несколько региональных независимых периодических изданий, журналисты которых позволяли себе высказывать мнение, не совпадавшее с официальной точкой зрения.

В Мордовии проводилась целая операция по ликвидации единственного в этом регионе «инакомыслящего» издания — еженедельника «Мордовия сегодня». Сначала газету засыпали многомиллионными судебными исками, отказали изданию в типографских услугах, после чего отправили за решетку главного редактора, расторгли договор о распространении газеты в розницу. В итоге сделали фактически невозможным оформление подписки на это издание.

В 2006 году участились случаи нападения на журналистов и редакции, нередко правоохранительные органы использовались для оказания давления на неугодных журналистов.

В апреле 2006 года сотрудники Бурятского республиканского управления по борьбе с организованной преступностью и терроризмом задержали в г. Улан-Удэ журналиста местной газеты «Информ Полис» Е. Хамаганова. Когда его привезли в милицию, то прямо потребовали прекратить писать материалы, критикующие слияние Иркутской области и Усть-Ордынского автономного округа. После задержания Хамаганова стало известно, что силами той же правоохранительной структуры в Улан-Удэ был арестован тираж правозащитной газеты «Слово».

Обеспечение общественного порядка и безопасности граждан во время проведения публичных мероприятий. Как заявил Уполномоченный по правам человека в РФ в своем докладе за 2005 год, в условиях острого соперничества различных политических сил в регионах России особенно важна адекватная деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, рассматривающих уведомления о проведении публичных мероприятий, а также органов внутренних дел, призванных обеспечивать общественный порядок при проведении митингов, шествий и других предусмотренных Конституцией РФ и законом публичных мероприятий.

Примером того, как не следует поступать, по мнению Уполномоченного по правам человека в РФ, являются действия городских властей Уфы и МВД Башкортостана в преддверии и во время проведения 16 апреля 2005 г. в Уфе на пл. Ленина митинга, созванного по инициативе общественных организаций, находящихся в оппозиции Президенту Республики Башкортостан.

Митинг сопровождался массовыми столкновениями между противниками и сторонниками Президента Республики Башкортостан. Проверкой было установлено, что организаторы митинга направили уведомление о его проведении в администрацию Уфы в строгом соответствии с требованиями Федерального закона от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (далее — Закон о собраниях). Администрация г. Уфы, не выдвинув никаких возражений против времени и места проведения митинга, была обязана обеспечить общественный порядок на митинге и безопасность его участников, чего сделано не было.

По запросу Уполномоченного по правам человека в РФ Генеральной прокуратурой РФ было внесено представление министру внутренних дел Республики Башкортостан, а также прокурору Республики Башкортостан о том, что нарушение закона осталось без рассмотрения. Предложено принять меры к недопущению впредь подобных фактов.

Соблюдение права граждан на мирные собрания. Право граждан собираться мирно, без оружия, проводить митинги, демонстрации, шествия и пикетирования гарантировано Конституцией РФ. Как отмечает Уполномоченный по правам человека в РФ в докладе за 2006 год, граждане России, вознамерившиеся реализовать свое право на мирные собрания, нередко сталкиваются со значительными проблемами и трудностями. В обращениях к Уполномоченному представители политических партий и общественных организаций, отдельные граждане часто протестуют против ограничения государственными и муниципальными органами их права на мирные собрания.

С целью изучения положения дел с реализацией права на мирные собрания Уполномоченный по правам человека в РФ в 2006 году обратился с соответствующими запросами к своим коллегам, уполномоченным по правам человека в субъектах Федерации. Анализ поступившей от них информации позволил Уполномоченному по правам человека в РФ заключить, что право на мирные собрания реализуется в нашей стране не вполне удовлетворительно.

10 апреля 2006 г. инициативная группа из числа жителей Докузпаринского р-на Дагестана в соответствии с региональным законом направила в районные органы власти уведомление о проведении 25 апреля в парке отдыха с. Усухчай митинга с целью выразить общественное недоверие главе муниципального образования «Докузпаринский район». Ответа на уведомление инициативная группа не получила. В день проведения митинга уже собравшимся людям было в устной форме «предложено» перенести его проведение во двор здания управления коммунального хозяйства района. Причем двор этот был заведомо мал для заявленного количества участников митинга. К отказавшимся подчиниться сомнительному с точки зрения законности «предложению» правоохранительные органы применили насилие, в результате которого один из участников митинга погиб, трое получили тяжелые ранения, а многие — телесные повреждения разной степени тяжести.

Проверка, проведенная прокуратурой Дагестана по заявлению участников митинга, не выявила фактов нарушения их прав. Поскольку беспристрастность и качество проверки вызывали вполне обоснованные сомнения, Уполномоченный по правам человека в РФ обратился в Генеральную прокуратуру РФ, которая, в свою очередь, согласилась с тем, что проверка была проведена неполно. Прокурору Республики Дагестан было предложено направить материал для принятия решения в рамках расследования уголовного дела по факту убийства одного из участников митинга и причинения телесных повреждений другим. Ход проверки был взят на контроль Генеральной прокуратурой РФ и Уполномоченным по правам человека в РФ.

Наибольшее количество жалоб вызывает нарушение процедуры согласования уведомлений о проведении публичных мероприятий. Предусмотренный Законом о собраниях уведомительный порядок организации и проведения публичных мероприятий нередко истолковывается органами власти как фактически разрешительный. Закон оставляет власти лишь право предлагать организаторам публичных мероприятий изменить место или время их проведения. Важно, однако, понимать, что это право не должно превращаться в удобное средство запрета не угодных власти публичных мероприятий.

Руководитель Общероссийского общественного движения «За права человека» Л. Пономарев обратился к Уполномоченному по правам человека в РФ с жалобой на нарушение его прав при проведении 3 сентября 2006 г. на Лубянской площади Москвы пикета «В память о трагедии в Беслане». Проверкой установлено, что руководство префектуры ЦАО г. Москвы без должных оснований дважды письменно предлагало организаторам пикета перенести его на более позднюю дату. В первом случае — под предлогом проведения праздничных мероприятий, посвященных Дню города, а во втором — со ссылкой на трудности с обеспечением безопасности самих участников пикета.

Организаторы пикета своевременно обжаловали эти предложения в прокуратуру ЦАО г. Москвы. По результатам прокурорской проверки предложения префектуры признаны необоснованными.

1 сентября, т. е. за два дня до даты пикета, прокуратурой было внесено представление префекту ЦАО г. Москвы об устранении допущенных нарушений закона. Несмотря на это, власти ЦАО г. Москвы воспрепятствовали проведению пикета, а его организатор Л. Пономарев был признан виновным в нарушении порядка организации публичного мероприятия и привлечен к административной ответственности. В связи с этим Уполномоченный по правам человека в РФ направил председателю Московского городского суда ходатайство о пересмотре состоявшегося в отношении Л. Пономарева судебного решения.

Далее действия префектуры ЦАО г. Москвы обжалованы организаторами пикета в Таганский районный суд г. Москвы. В настоящее время предложения префектуры о переносе пикета признаны судом незаконными.

В Законе о собраниях отсутствуют основания для запрета на проведение публичного мероприятия. В попытке восполнить этот пробел местные власти идут порой на прямое нарушение закона, самовольно запрещая конкретные публичные мероприятия либо изобретая собственные законодательные ограничители их проведения.

В законах различных субъектов Федерации встречаются юридически абсурдные положения о «признании уведомления неподанным», об «отказе в принятии уведомления», о «невозможности согласования уведомления» и пр.

В Самарской области могут разрешить проведение публичного мероприятия или отказать в этом. В Тыве организаторам публичного мероприятия выдают разрешение на его проведение. В Рязанской, Ивановской, Костромской и Тюменской областях практикуется вынесение решений об отказе в проведении публичных мероприятий. В отношении публичных мероприятий, уведомление о проведении которых не вызывает у властей возражений, используется термин «положительное решение».

Органы исполнительной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления нередко нарушают установленные для согласования сроки. Суды, как правило, закрывают глаза на подобные нарушения, оставаясь при этом весьма требовательными к организаторам публичных мероприятий.

Не менее актуальным Уполномоченный по правам человека в РФ считает вопрос о согласовании места проведения публичного мероприятия. Органы государственной власти и органы местного самоуправления охотно пользуются своим правом определять места, где допускается проведение публичных мероприятий. Это не создает особых проблем, когда публичное мероприятие не имеет жесткой увязки с конкретным объектом и может проводиться в любом пригодном для этого месте.

Сложнее, когда публичное мероприятие, например пикетирование, имеет конкретного адресата. Участники такого мероприятия настаивают на конкретном месте его проведения вблизи от того органа власти, которому адресованы их требования, либо просто в максимально доступных для граждан местах. В большинстве случаев эти требования не выполняются, а игнорирующие их должностные лица не несут за это никакой ответственности.

Исходя из очевидной необходимости неукоснительного соблюдения права граждан на мирные собрания, приобретающего особую актуальность в преддверии предстоящих парламентских и президентских выборов, Уполномоченным по правам человека в РФ подготовлен специальный доклад «О соблюдении на территории Российской Федерации конституционного права на мирные собрания». В нем наиболее полно и критически показаны нарушения прав граждан на мирные собрания, а в заключении акцентируется внимание на необходимости постоянного, открытого и честного диалога между властью и обществом по всем вопросам, поставленным в докладе.

Уполномоченный по правам человека в РФ в рамках систематического мониторинга прав и свобод граждан в 2006 году проводил опрос для оценки общей ситуации с соблюдением прав человека в субъектах Федерации и муниципальных образованиях. В результате опроса выявлены многочисленные нарушения, связанные с оппозиционной деятельностью.

В результате проведенного опроса омбудсманом были выявлены следующие факты:

· с момента запрета издания и распространения на территории Калмыкии газеты «Советская Калмыкия сегодня», публиковавшей критические материалы о К. Илюмжинове, и убийства редактора газеты Л. Юдиной в республике отсутствуют оппозиционные средства массовой информации. Калмыкия также «опережает» все остальные субъекты Федерации по нарушению основных политических свобод. По данным правозащитного центра, преследования и ограничения прав оппозиционных партий, организаций, отдельных граждан носят массовый характер;

· массовые нарушения прав человека наблюдаются в Кабардино-Балкарии. В их числе случаи преследования или ограничения в правах оппозиционных политических партий, организаций, групп и отдельных граждан в связи с их политическими убеждениями;

· в Ямало-Ненецком автономном округе региональные власти осуждают деятельность правозащитных организаций и вместе с тем не противодействуют нарушениям прав человека и даже поддерживают проявления ксенофобии, этнической и конфессиональной дискриминации на территории округа. Нарушения региональными и муниципальными служащими Конституции РФ носят массовый характер, в числе которых постоянное преследование и привлечение к ответственности граждан за публичное выражение мнений и критику власти. Отсутствуют оппозиционные средства массовой информации.

Таким образом, омбудсман своей активной работой способствует укреплению гарантий оппозиционной деятельности в России.

Во-первых, это превентивная работа омбудсмана по недопущению ущемления прав граждан по мотивам их оппозиционной деятельности, чему в большей степени способствуют его ежегодные и специальные доклады, содержащие конкретные примеры нарушений и открыто изобличающие виновных в этом лиц.

Во-вторых, не менее важной является непосредственная деятельность омбудсмана по восстановлению нарушенных прав граждан. Этот правозащитный институт способен в наибольшей степени неформально и действенно реагировать на факты подавления таких основ демократического общества, как политический и идеологический плюрализм.

В-третьих, возможное сотрудничество по наиболее серьезным нарушениям прав и свобод человека и гражданина, когда объединение совместных усилий способствует быстрому и эффективному разрешению того или иного вопроса, — не менее значимая точка соприкосновения омбудсмана и оппозиции в деле построения стабильно действующей системы правообеспечения.

Для омбудсмана взаимодействие с оппозицией — необходимость, так как это вытекает из его независимой природы и раскрывается в непосредственной деятельности — защите прав всех россиян, в том числе обеспечении им гарантий для участия оппозиционной деятельности.

 

Библиография

1 Омбудсман — должностное лицо парламента, призванное наблюдать за законностью действий государственных органов и за соблюдением прав и свобод граждан // Словарь иностранных слов / Под ред. И.В. Лехина, Ф.Н. Петрова. — М., 1955.

2 Подробнее об этом см.: Кузьминых Н.В. Институт уполномоченного по правам человека (омбудсмана) в странах Содружества Независимых Государств (СНГ): Моногр. — М.: Новый индекс, 2005. С. 78—79.

3 Подробнее об этом см.: Кузьминых Н.В. Оппозиционная деятельность в Российской Федерации: к вопросу о принятии федерального закона // Современное право. 2007. № 6.

4 См.: Восстановление нарушенных прав граждан. Примеры правозащитной деятельности Уполномоченного по правам человека в 2001 году / Под ред. О.О. Миронова. — М., 2002. С. 6.

5 См.: Кузьминых Н.В. Институт уполномоченного по правам человека... С. 78—79.

6 Первоначально эта идея была высказана Уполномоченным по правам человека в РФ в докладе за 2004 год, но отклика так и не встретила.