З.А. ТАНГИЕВ,
аспирант юридического факультета Академии народного хозяйства им. М.М. Сперанского при Правительстве РФ 
 
Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, предоставляющим услуги по управлению публичным имуществом и различные публичные учетные функции (ведение реестров, регистров и кадастров).
 
Подчиненность федеральных агентств можно отнести к универсальным правовым критериям, присущим в основном органам данного вида: из 33 федеральных агентств в непосредственном подчинении Президента РФ находятся два таких органа — Главное управление специальных программ Президента РФ (ГУСП) и Управление делами Президента РФ; в подчинении Правительства РФ находятся четыре федеральных агентства — Росатом, Роскосмос, Росспорт и Ростуризм; Федеральное агентство специального строительства подчинено Минобороны России. Федеральные агентства, к ведению которых отнесены специальные функции, являются самостоятельными органами исполнительной власти, например, ГУСП и Управление делами Президента РФ; остальные федеральные агентства подчинены соответствующим министерствам, находящимся в ведении Правительства РФ.
Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор). Руководители федеральных агентств, осуществляющих специальные функции, и их заместители назначаются на должность и освобождаются от должности указом Президента РФ; руководители остальных федеральных агентств назначаются на должность и освобождаются от должности решением Правительства РФ по представлению федеральных министров, осуществляющих координацию и контроль деятельности федеральных агентств. Заместители руководителей федеральных агентств (за исключением заместителей руководителей федеральных агентств, осуществляющих специальные функции) назначаются на должность и освобождаются от должности соответствующими федеральными министрами по представлению руководителей федеральных агентств.
Основной функцией федеральных агентств является предоставление услуг, среди которых выделяются услуги публичные и государственные. Понятие публичных услуг шире и охватывает все виды услуг в обществе: государственные, муниципальные, социальные и др. Государственные услуги — это услуги, оказываемые органами государства.
Функции по оказанию публичных услуг относятся к эксклюзивным функциям. Такие услуги могут предоставляться  в сферах образовательной деятельности, здравоохранения, культуры и искусства, в сферах транспорта и промышленности. Оказание публичных услуг представляет собой особую разновидность административной деятельности, при осуществлении которой предписания гражданского законодательства применяются лишь в тех случаях, когда это вытекает из существа отношения и не противоречит административному законодательству, нормы которого имеют приоритет при регламентации деятельности, связанной с оказанием публичных услуг. Таким образом, правовой режим оказания публичных услуг устанавливается нормами административного и гражданского законодательства, причем частноправовая регламентация допустима лишь тогда, когда это заведомо не может привести к коллизии норм публичного и гражданского права.
Публичные услуги, предоставляемые федеральными агентствами, оказываются всем заинтересованным в них лицам и предусматривают осуществление конкретных (например, строительных) работ и в этом случае результат их оказания материализован, представлен конкретным объектом движимого или недвижимого имущества; такое имущество обретает новые полезные свойства вследствие оказания публичной услуги, что допускает возможность его последующего коммерческого использования.
Публичные услуги, предусматривающие оказание правовой и иной консультационной помощи, либо услуги в сфере перевозочной деятельности не имеют конкретного имущественного выражения; оказание таких услуг не преследует цель создать конкретный имущественный объект или улучшить коммерческие свойства вещи; в этом случае услуги оказываются лицу, заинтересованному в их предоставлении, в целях защиты его имущественных или личных неимущественных прав (например, правовые консультации, медицинская консультационная помощь, консультирование по вопросам трудоустройства).
Оказание публичных услуг устанавливает взаимные обязанности государственного органа и заинтересованного лица, в случае возмездного предоставления услуг такое лицо обязано внести установленную договором плату. Участниками договора публичного оказания услуг (в отличие от публичного договора как цивилистического института) являются субъекты публичного и частного права, для такого договора характерно неравноправие сторон: государственно-властными правами и обязанностями наделено только федеральное агентство.
Публичные услуги в сфере экономической деятельности. В реализации государственной экономической политики участвуют различные органы исполнительной власти, но основными полномочиями в этой сфере обладает Министерство экономического развития и торговли РФ (Минэкономразвития России), в подчинении которого находится четыре федеральных агентства: агентство по государственным резервам (Росрезерв), агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость), агентство по управлению федеральным имуществом (Росимущество) и агентство по управлению особыми экономическими зонами (РосОЭЗ).
Деятельность рассматриваемых ведомств по предоставлению публичных услуг ограничена оказанием консультационной помощи физическим и юридическим лицам. Также Минэкономразвития России и подчиненные ему ведомства осуществляют полномочия в сфере публичной контрактации (проводят конкурсы и заключают контракты на выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд).
Публичные услуги в сфере промышленности. Министерство промышленности и энергетики РФ (Минпромэнерго России) осуществляет нормативно-правовое регулирование в сферах промышленного, оборонно-промышленного и топливно-энергетического комплексов. Министерству подведомственны Федеральное агентство по промышленности (Роспром), к ведению которого отнесено государственное регулирование промышленного и оборонно-промышленного комплексов; Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (Ростехрегулирование) и Федеральное агентство по энергетике (Росэнерго), которое обеспечивает государственное регулирование топливно-энергетического комплекса.
Объем полномочий по оказанию публичных услуг у федеральных агентств различный: Ростехрегулирование оказывает услуги в сфере технического регулирования; Росэнерго оказывает публичные услуги в сфере угольной промышленности — проводит протекционистскую политику (например, выделяет публичные финансы нерентабельным государственным учреждениям); Роспром и Росэнерго оказывают услуги государственным унитарным предприятиям, находящимся в их ведении; в отличие от этих органов исполнительной власти Ростехрегулирование оказывает услуги также и индивидуальным предпринимателям.
В целом рассматриваемые федеральные агентства (за исключением Ростехрегулирования) предоставляют ограниченный объем публичных услуг гражданам: в основном такие услуги предусматривают оказание консультационной и иной информационной помощи (например, в форме рассмотрения письменных и устных обращений граждан)[1].
Публичные услуги в сфере использования атомной энергии. К органам государственного регулирования в области использования атомной энергии относятся Правительство РФ и Федеральное агентство по атомной энергии (Росатом).
Деятельность Росатома в сфере оказания публичных услуг обусловлена его полномочиями по государственной контрактации: Росатом, как и все другие ведомства, заключает государственные контракты на проведение работ (оказание услуг) для публичных нужд, а также оказывает консультационные услуги гражданам и организациям (например, разъясняет им законодательство об использовании атомной энергии).
Публичные услуги в сфере регионального развития и строительства. Основные функции и задачи в данной сфере возложены на Министерство регионального развития РФ (Минрегион России). Минрегиону России подчинено Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Росстрой), в компетенцию которого входят функции в области публичной контрактации: Росстрой заключает государственные контракты для обеспечения собственных нужд, а также осуществляет функции государственного заказчика федеральных целевых и инновационных программ[2].
Публичные услуги в сфере агропромышленного комплекса. Государственное управление отраслями агропромышленного комплекса (растениеводством, животноводством, ветеринарией и др.) осуществляет Министерство сельского хозяйства РФ (Минсельхоз России) и подчиненные ему ведомства, одно из которых — Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство).
Росрыболовство по преимуществу оказывает публичные услуги в качестве государственного заказчика по размещению заказов на выполнение услуг для государственных нужд в отраслях агропромышленного комплекса, находящихся в его ведении.
Публичные услуги в сфере транспорта. В ведении Министерства транспорта РФ (Минтранс России) находятся пять федеральных агентств: агентство воздушного транспорта (Росавиация), агентство железнодорожного транспорта (Росжелдор), агентство морского и речного транспорта (Росморречфлот), дорожное агентство (Росавтодор), агентство геодезии и картографии (Роскартография), которые оказывают разного рода публичные услуги.
Росавиация организует в установленном порядке функционирование, развитие и модернизацию гражданской части Единой системы организации воздушного движения, реализует комплекс мер по организации обеспечения выполнения международных и внутренних полетов.
Росморречфлот оказывает неопределенному кругу лиц на установленных федеральным законодательством условиях государственные услуги, имеющие общественную значимость, в том числе в реализации межгосударственных и федеральных целевых программ.
Росавтодор предоставляет государственные услуги по управлению состоянием и развитием федеральной сети автомобильных дорог Российской Федерации.
Росжелдор оказывает неопределенному кругу лиц услуги в сфере железнодорожного транспорта в соответствии с установленными федеральным законодательством условиями по организации перевозок опасных грузов; по организации работ по обязательному подтверждению соответствия продукции, работ и услуг; а также по аккредитации испытательных лабораторий (центров), органов по сертификации.
Публичные услуги в сфере связи. В данной сфере оказанием публичных услуг занимается Федеральное агентство связи (Россвязь), подчиненное Министерству информационных технологий и связи РФ (Мининформсвязи России).
Россвязь оказывает имеющие общественную значимость услуги в сфере связи и информатизации неопределенному кругу лиц на установленных федеральным законодательством условиях по обеспечению в установленном порядке распределения использования радиочастот (радиочастотных каналов) гражданского назначения и ресурса нумерации; по подтверждению соответствия в сфере связи и информатизации; по организации в установленном порядке функционирования, развития и модернизации федеральной связи и национальной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры; по организации функционирования сети удостоверяющих центров электронной цифровой подписи.
Публичные услуги в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Подчиненные Министерству природных ресурсов РФ (МПР России) ведомства — Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы), Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) и Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра) — оказывают платные и безвозмездные публичные услуги. Например, Роснедра предоставляют геологическую информацию о недрах на основе возмездного договора[3]; Рослесхоз предоставляет гражданам и юридическим лицам информацию о лесном фонде, проводит лесные конкурсы, лесные аукционы, заключает возмездные договоры о предоставлении участков лесного фонда в аренду либо договоры, предусматривающие безвозмездное пользование такими участками[4]; Росводресурсы предоставляют публичным организациям и субъектам частного права данные государственного водного кадастра[5].
Публичные услуги в сфере культуры. К ведению Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ (Минкультуры России) отнесено осуществление государственной политики в сферах культуры, искусства, кинематографии, охраны и использования историко-культурного наследия.
Минкультуры России подчинены Федеральное архивное агентство (Росархив), Федеральное агентство по культуре и кинематографии (Роскультура) и Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям (Роспечать). Ведомства, подчиненные Минкультуры России (за исключением Росархива), наделены полномочиями в сфере публичной контрактации, а также оказывают консультационные услуги гражданам и юридическим лицам.
Публичные услуги в сфере обороны. Подчиненное Министерству обороны РФ (Минобороны России) Федеральное агентство специального строительства (Спецстрой России) оказывает публичные услуги в сфере государственной контрактации, например, выполняет подрядные работы по капитальному строительству, выступает в качестве государственного заказчика при строительстве объектов системы Спецстроя России. Хозяйственная деятельность Спецстроя России осуществляется исключительно силами входящих в его состав воинских формирований и предназначена только для государственных нужд, поэтому Спецстрой России вправе вступать в обязательственно-правовые отношения только с публичными организациями. Во всяком случае, заключение гражданско-правовых договоров с субъектами предпринимательства не предусмотрено Положением о Федеральном агентстве специального строительства, утвержденным Указом Президента РФ от 16.08.2004 № 1084.
При подготовке и обсуждении в 2004 году в Центре стратегических разработок концепции проекта федерального закона о стандартах государственных услуг отмечалось, что отсутствие четко установленных в нормативных правовых актах стандартов государственных услуг или их явный дефицит порождает низкое качество услуг, их труднодоступность вызывает постоянные нарекания. К установленным в законах требованиям в процессе административной практики добавляются новые, не предусмотренные законодательно требования и обременения для потребителей государственных услуг, навязываются различные платные услуги, которые воспринимаются гражданами (и нередко преподносятся им) как законные государственные услуги.
Основная идея законопроекта заключается в том, чтобы обязать государственные органы применять, разрабатывать и реализовывать стандарты для всех государственных услуг, предоставление или организация предоставления которых входит в компетенцию данного федерального органа исполнительной власти, обеспечить гражданам и юридическим лицам реальную возможность требовать от государственных органов соблюдения стандартов оказания государственных услуг, в том числе и в судебном порядке.
Проведенный анализ предоставления федеральными агентствами публичных услуг позволяет оценить значимость данного органа в системе исполнительной власти, однако уровень оказываемых публичных услуг невысок и требует более четкого нормативного регулирования.
 
Библиография
1 См.: Положение о Роспроме // СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1480; Положение о Росэнерго // Там же. № 25. Ст. 2566.
2 См. Положение о Федеральном агентстве по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, утв. постановлением Правительства РФ от 16.06.2004 № 286 // СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2568.
3 См. Положение о Роснедрах // Там же. № 26. Ст. 2669.
4 См. Положение о Рослесхозе // Там же. № 25. Ст. 2565.
5 См. Положение о Росводресурсах // Там же. Ст. 2564.