Финансовая правосубъектность Министерства финансов Российской Федерации в бюджетном процессе

УДК 347.73:342.536.5

Страницы в журнале: 61-69

Е.М. Вожова,

аспирант кафедры финансового права Российского государственного университета правосудия Россия, Москва dfs115@yandex.ru

Рассматривается проблема компетенции Министерства финансов РФ в сфере бюджетного процесса, а именно на стадиях составления проекта федерального бюджета, его рассмотрения и утверждения. Проведен анализ преобразований, внедренных новаций указанных стадий бюджетного процесса России с учетом тенденции мировой глобализации. Освещена работа Министерства финансов РФ на каждой стадии бюджетного процесса. Проанализирован комплекс практических проблем реализации бюджетной реформы на основе метода сравнительно-правового исследования. Подчеркнуто значение системы БОР (бюджетирование, ориентированное на результат) и ее влияние на финансовую правосубъектность Министерства финансов  РФ.

Ключевые слова: Министерство финансов РФ, бюджет, бюджетный процесс, федеральный бюджет, проект федерального бюджета, бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), бюджетная реформа.

Роль Министерства финансов РФ (далее — Минфин России, Минфин) в бюджетных правоотношениях достаточно велика, значима, что подчеркивается масштабами участия этого органа власти в бюджетном процессе.

Данная сфера правоотношений представляет научный интерес в связи с проведенными и планируемыми государственными преобразованиями.

Начиная с 2004 года в Российской Федерации осуществляется бюджетная реформа, концепция которой утверждена постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» (далее — Концепция) [16]. Концепция определяет, что целью бюджетной реформы является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными финансами в соответствии с приоритетами политики государства. Суть реформы, по мнению ее разработчиков, состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса [2, c. 137]. Это означает, что любой бюджетный план должен иметь своим логическим продолжением систему целей бюджетной политики, лежащих в плоскости конечных социально-экономических результатов, — того состояния общественных отношений и уровня материальных и нематериальных благ в обществе, которые обеспечиваются бюджетным финансированием. Именно этот критерий (а не формальное исполнение сметы расходов) должен лежать в основе оценки бюджетной деятельности, определения степени ее эффективности [23, c. 127—128].

Проведение реформы бюджетного процесса в Российской Федерации связано с недостатками предыдущей системы сметного финансирования, предполагавшей распределение бюджетных средств по модели «снизу вверх»[1], и отсутствием у субъектов бюджетного финансирования стимулов для оптимизации использования денежных средств, получаемых из бюджета[2]. Такая концепция во многом предопределяла тот факт, что в постсоветский период целый ряд задач социально-экономической политики, поставленных Президентом РФ, так и не были выполнены либо выполнялись ненадлежащим образом (причина — в разнонаправленном характере системы целеполагания)[3].

Переориентация бюджетного процесса на уровень выработанных международных стандартов[4]  качества и результативности оказания государственных услуг, эффективности использования средств бюджетов неоднократно подчеркивалась в бюджетных посланиях Президента РФ[5].

Стимулом для реформирования бюджетного процесса России в направлении системы БОР (бюджетирование, ориентированное на результат) стал и положительный зарубежный опыт[6]управления финансами по результатам на основе среднесрочного планирования. Так, показателен опыт программно-целевого бюджетирования Новой Зеландии. Стратегия планирования в этой стране была направлена на формирование системы управления государственными финансами на основе таких показателей производительности, как продукт и результат деятельности. В качестве достоинств новозеландской модели исследователи отмечают юридическое оформление отношений на всех уровнях бюджетирования: основными документами для системы государственных органов являются соглашения о достижении производительности (performance agreements). Соглашения заключаются между правительством и его департаментами, которые отвечают за предоставление тех или иных общественных благ, а предмет этих соглашений — оказание услуг (поставка продукта) на очередной финансовый год[7].

В Китайской Народной Республике переход на новую систему БОР происходит постепенно, на основе пилотных проектов, результаты которых признаются всецело успешными[8].

Таким образом, с учетом указанных недостатков затратной модели бюджетирования, международных стандартов и положительного опыта иностранных государств в реформировании бюджетного процесса в Российской Федерации пришли к выводу о необходимости реформирования бюджетного процесса в качестве важнейшего фактора современного устойчивого экономического роста[9].

В результате была разработана упомянутая выше Концепция для внедрения в российскую практику системы БОР, или программно-целевого бюджетирования.

Автор данной статьи полагает, что эффективному рассмотрению финансовой правосубъектности Минфина России в бюджетном процессе будет способствовать ее анализ через призму новой системы бюджетирования, представляющей большую научную ценность и практическое значение.

В целях эффективного анализа участия Минфина России в бюджетном процессе вначале следует указать общие черты и тенденции БОР, а затем перейти к анализу их практической реализации на каждой стадии бюджетного процесса и возникающих при этом основных проблем.

В литературе выделены характерные особенности программно-целевого бюджетирования, в целом отражающие его суть и показывающие существенные отличия от затратной модели, а именно:

1. Распределение расходов бюджета осуществляется не по видам затрат, а по целям деятельности, программам органов власти. Бюджет и иные программно-целевые документы рассматриваются как единое целое, как программно-бюджетный комплекс.

2. Разработка и исполнение планов, программ и других подобных документов, содержащих задачи и цели органов власти на определенную перспективу, и разработка и исполнение бюджета взаимно интегрируются и представляют собой единый процессуальный механизм.

3. Эффективность бюджетных расходов определяется степенью достижения результатов, имеющих количественное или качественное выражение.

4. В пределах определенной компетенции распорядители бюджетных средств обладают большой свободой в управлении финансовыми ресурсами и несут ответственность за результат.

5. Отчетность об исполнении бюджета включает в себя не только финансовые показатели, но и показатели, характеризующие качество управления, результативность использования бюджетных средств.

6. Переход на программно-целевое бюджетное планирование представляет собой длительный поэтапный процесс, требующий постоянной политической поддержки высшего руководства страны и надлежащего законодательного обеспечения, глубокой реформы организации и функционирования всей системы публичной власти и бюджетного сектора страны, подготовки значительного количества квалифицированных кадров [12, c. 25].

В Российской Федерации в области реформирования бюджетного процесса основным законом, коренным образом изменившим суть и содержание бюджетного процесса и ознаменовавшим переход к среднесрочному финансовому планированию, является Федеральный закон от 26.04.2007 № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» [15], вступивший в силу с 1 января 2008 г. Анализ участия Минфина России в каждой стадии бюджетного процесса1 будет проведен с учетом новшеств, привнесенных в российскую правовую действительность благодаря принятию указанного закона в комплексе с применением метода сравнительно-правового исследования опыта зарубежных стран по аналогичным вопросам.

Составление проекта федерального бюджета. Составление проекта федерального бюджета (далее — ПФБ) регулируется Бюджетным кодексом РФ [2]. Однако БК РФ содержит лишь общие положения, касающиеся  данной стадии, делая ссылку на определение деталей ее реализации на уровне постановления Правительства РФ (п. 2 ст. 169 БК РФ). В большинстве стран мира подобный вопрос регулируется на законодательном уровне[10]. Однако в Австралии вопрос составления проекта бюджета и другие детали бюджетного процесса урегулированы приказами министерства финансов, т. е. на уровне подзаконных актов, в чем прослеживается сходство с Россией.

В Российской Федерации по вопросу порядка составления ПФБ принято постановление Правительства РФ от 29.12.2007 № 1010 «О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период» (далее — Постановление № 1010) [17].

Минфин России выполняет непосредственную работу по подготовке проекта федерального бюджета. При этом ответственность и руководство данной работой возложено на Правительство РФ. Такое положение характерно для многих иностранных государств3. Однако в ряде стран полномочия по составлению проекта бюджета сконцентрированы в целом в рамках исполнительной власти, но ими обладает не только министерство финансов[11]. В странах Ближнего и Среднего Востока рассматриваемое полномочие повсеместно предоставлено только высшему исполнительному органу власти — правительству[12]. Такое распределение полномочий обусловлено главным образом  историческими особенностями развития государства, государственным устройством страны, проводимым курсом политики, а также  видом и уровнем развития правовой системы.

При составлении ПФБ Минфин России проводит большую аналитическую работу по составлению общего представления о массиве расходных обязательств государства в очередном финансовом году и плановом периоде. В частности, это связано с подготовкой большого массива документов правового и экономического характера. Так, в соответствии с п. 2 Постановления № 1010 Минфин России разрабатывает проект основных направлений налоговой и бюджетной политики на очередной финансовый год и плановый период; проектировки основных характеристик федерального бюджета; осуществляет расчеты объема бюджетных ассигнований федерального бюджета на исполнение действующих и принимаемых расходных обязательств; устанавливает порядок и методику планирования бюджетных ассигнований федерального бюджета; разрабатывает и направляет субъектам бюджетного планирования проектировки предельных объемов (изменений предельных объемов) бюджетных ассигнований федерального бюджета по субъектам бюджетного планирования; осуществляет оценку ожидаемого исполнения федерального бюджета за текущий финансовый год и т. д.

Таким образом, у исполнительной власти всегда имеется в наличии большой объем аналитической информации, чего нет у законодателя при рассмотрении ПФБ и его принятии. Следуя ст. 10 Конституции РФ, можно констатировать, что законодательная и исполнительная власти являются равноправными участниками бюджетного процесса. Однако российский парламент при рассмотрении, изучении ПФБ основывается только на аналитических данных, представляемых исполнительной властью, не проверяя детально основы их составления. Данное обстоятельство ставит Федеральное Собрание в полную зависимость от Правительства РФ, вынуждая опираться на информацию из источников, предоставляемых министерствами, службами и агентствами. Несмотря на то что в обязанности аппаратов профильных парламентских комитетов входит экспертное и аналитическое сопровождение проекта федерального закона о федеральном бюджете, все выпускаемые материалы в основном дублируют позицию Правительства РФ, не выявляя альтернативных подходов к рассматриваемым проблемам. Решение возникшей проблемы и приведение ее в соответствие с положениями Основного Закона нашего государства широко обсуждается. Так, в литературе предлагается обратиться к зарубежному опыту, в частности к опыту США [5, c. 152].

В США при парламенте (Конгрессе) создана независимая и беспартийная информационно-аналитическая служба — Бюджетное управление Конгресса (БУК). БУК является для Конгресса независимым источником информации, предоставляющим объективные и всесторонние данные относительно всех параметров рассматриваемого ПФБ, позволяющим законодательной власти, таким образом, принимать  взвешенные решения на базе рассмотрения альтернативных вариантов и выбора наиболее оптимальных.

В Российской Федерации такой орган отсутствует. Решить проблему и соблюсти систему «сдержек и противовесов» между законодательной и исполнительной властью возможно путем институционализации информационно-аналитической деятельности российского парламента. Для этого предлагается в литературе и поддерживается автором настоящей статьи использовать опыт США1.

В соответствии со ст. 172 БК РФ составление бюджета основывается на важных сведениях: Бюджетном послании Президента РФ, прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории, основных направлениях бюджетной и налоговой политики, государственных (муниципальных) программах2. В ряду указанных документов особый интерес вызывает Бюджетное послание Президента РФ как документ, имеющий неоднозначную юридическую природу3.

Это  связано прежде всего с отсутствием в законодательной базе ответа на вопрос об ответственности за реализацию основных направлений бюджетной политики при отсутствии нормативного закрепления административной субординации между Правительством РФ и Президентом РФ. Более того, Бюджетное послание Президента РФ даже не упоминается в Постановлении № 1010 при составлении ПФБ при определении полномочий Минфина России. В этой связи показательна практика США по составлению проекта бюджета в контексте реализации принципа программно-целевого планирования путем прямого президентского управления этим процессом1.

Составление проекта бюджета на основе определенных сведений — процесс, характерный для многих стран мира и тем самым подчеркивающий в очередной раз, что «схема» бюджетного процесса многих государств сходна по техническим параметрам, что естественно и характерно для происходящего процесса мировой глобализации.

Процесс составления бюджета государства — достаточно многогранное явление, требующее высшей степени взаимодействия и координации полномочий органов власти, вовлеченных в него. В этой связи в процессе составления ПФБ интересно проследить взаимодействие Минфина России с иными министерствами и ведомствами, субъектами бюджетного планирования. Данный вопрос широко освещен в Постановлении № 1010.

Так, Минфин России совместно с Министерством экономического развития РФ и Федеральной таможенной службой разрабатывают проект основных направлений таможенно-тарифной политики; совместно с Министерством экономического развития РФ и Министерством регионального развития РФ рассматривают представленные субъектами бюджетного планирования концепции и проекты долгосрочных (федеральных) целевых программ, предлагаемых для реализации за счет средств федерального бюджета.

Минфин России согласовывает с Минрегионом России методику (проект методики) распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, проекты методик распределения субвенций и субсидий между их бюджетами.

Минфин России участвует в согласовании с Министерством здравоохранения РФ проекта федерального закона о бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на очередной финансовый год и плановый период. Минфин России совместно с Министерством труда и социальной защиты РФ согласовывает проекты федеральных законов о бюджете Пенсионного фонда РФ и бюджете Фонда социального страхования РФ на очередной финансовый год и плановый период.

Кроме того, Минфин России взаимодействует с иными субъектами бюджетного планирования (федеральные агентства, ведомства, суды Российской Федерации и т. д.) путем рассмотрения предложений о внесении изменений в распределение бюджетных ассигнований на очередной финансовый год и плановый период.

Как следует из изложенного, Минфин России взаимодействует с указанными субъектами и органами в целях составления количественных и качественных показателей ПФБ. Это осуществляется путем использования института, называемого чаще всего во многих странах «согласованием бюджетных заявок (запросов)»2, или «микробюджетным процессом»3. Так, в Соединенных Штатах Америки бюджетные заявки составляются с учетом программ в свете реализации системы БОР. Каждый орган исполнительной власти США ежегодно составляет план работы по каждой программе, покрываемой за счет бюджета соответствующего органа власти. В этом плане определяются цели работы с указанием измеримых показателей их достижения и прогнозируются результаты с определением средств, которые могут быть использованы для их достижения.

В России согласно Постановлению № 1010 в силу реализации программно-целевого бюджетного планирования, предполагающего распределение бюджетных средств «сверху вниз», Минфин определяет ориентиры расходования бюджетных средств путем направления субъектам бюджетного планирования проектировок бюджетных ассигнований, их предельных объемов, изменения этих объемов, а также методики распределения бюджетных ассигнований в соответствии с классификацией расходов федерального бюджета. Затем на основе указанных документов и методического материала субъекты бюджетного планирования направляют в Минфин свои предложения. По не согласованным между Минфином и иными субъектами вопросам работает бюджетная комиссия Правительства РФ [18]. Таким образом, метод БОР получил практическое применение в Российской Федерации, что способствует созданию стимулов для каждого субъекта бюджетного финансирования к оптимизации расходования предоставляемых ему бюджетных средств.

Однако  из Постановления № 1010 следует, что бюджетные заявки субъектов бюджетного планирования любой ветви власти могут изменяться, если они не соответствуют методикам и проектировкам, разработанным Минфином России. В США это касается только исполнительной власти. Изменения в бюджетные заявки законодательной и судебной власти не могут вноситься ни Министерством финансов США, ни Президентом США либо подведомственной ему структурой. То есть законодательная и исполнительная власти абсолютно самостоятельны в вопросах определения лимитов расходов для себя, а также направлений расходования бюджетных ассигнований [6, c. 179; 28, c. 15]. Считаем, что поскольку всю информационно-аналитическую работу ведет Минфин России, а в парламенте не создано собственного информационно-аналитического веомства, указанное положение с изменением бюджетных заявок в России приемлемо. Однако следует более пристально изучать иностранный опыт в дальнейшем с целью разработки своей уникальной системы рассмотрения и одобрения бюджетных заявок, которая дополняла бы уже существующую практику либо подтверждала закономерность такого развития событий.

Процесс взаимодействия Минфина России при составлении ПФБ с другими органами власти отражен не только в Постановлении № 1010. Так, согласно п. 2 Правил разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 22.07.2009 № 596) [21] Минфин России участвует в разработке проекта прогноза социально-экономического развития Российской Федерации.

Все документы, разработанные на основе  взаимодействия между Минфином России и иными органами власти и учреждениями, являются документами, помогающими составить проект ПФБ, и прилагаются к нему.

Рассмотрение и утверждение проекта федерального бюджета. После подготовки ПФБ и прилагаемых к нему документов Минфин направляет ПФБ с приложением в Правительство РФ для утверждения и последующего направления в Государственную Думу. Аналогичный порядок перехода ко второй стадии бюджетного процесса установлен во многих иностранных государствах1. Однако есть исключения из общего правила — страны Ближнего и Среднего Востока. Это связано с их политическими традициями и государственным устройством. Так, в Катаре ПФБ направляется для рассмотрения и утверждения главой государства — эмиром; в Саудовской Аравии — королем [8, c. 154]. Тем не менее, вся инициатива следует от исполнительной власти в лице правительства и/или профильного ведомства по финансам. Данный институт назван в литературе институтом императивной (обязательной) бюджетной законодательной инициативы [3, c. 24, 64]. Он предполагает, что только один субъект может готовить и вносить на рассмотрение парламента проект закона о бюджете (в отличие от законопроектов в других сферах государственного управления).

Роль исполнительной власти в лице Правительства РФ и Минфина России на данной стадии минимальна, поскольку основные полномочия сосредоточены на уровне парламента. Тем не менее, участие исполнительной власти прослеживается и на данном этапе бюджетного процесса.

Так, при рассмотрении ПФБ Государственной Думой заслушивается доклад Правительства РФ. В иных государствах рассмотрение ПФБ начинается с доклада непосредственно работавшего над этим проектом ведомства2. Это объясняется тем, что лучше всего изложить основные моменты проекта бюджета может, безусловно, орган, его составивший. Однако в России данный вопрос является полномочием Правительства РФ как высшего органа исполнительной власти. Правительство РФ также проверяет законопроект перед его направлением в Государственную Думу и таким образом может подготовить доклад на основе изученных материалов. Однако автору настоящей статьи представляется наиболее оптимальным опыт зарубежных стран относительно выступления с докладом финансового ведомства.

Преимущество представления доклада финансовым ведомством перед парламентом при рассмотрении ПФБ заключается также в возможности выяснить непосредственно у исполнителя, владеющего всем объемом информации и аналитики, причины структурных сдвигов в доходных и расходных статьях бюджета. Ведь в Российской Федерации такой практики нет. Между тем аналитика причин структурных сдвигов является одним из направлений внедрения системы БОР1. Безусловно, что у Минфина России есть такая информация в виде докладов о результатах и об основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования. Однако эти доклады не представляются в российский парламент, но имеются в распоряжении Минфина России. Более того, предусмотренное Концепцией положение о необходимости представления в Государственную Думу в составе материалов к ПФБ доклада о результатах и об основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования до сих пор не реализовано, что не способствует и  реализации программно-целевого принципа в бюджетном процессе [5, c. 187].

Более того, как указывалось при рассмотрении стадии составления ПФБ, российский парламент находится в прямой зависимости от исполнительной власти по причине отсутствия у него информационно-аналитического органа, ведущего свои расчеты об использовании средств бюджета и достигнутых результатах деятельности субъектов бюджетного планирования, имеющего возможность представить парламенту свои независимые исследования и расчеты. Это еще один довод в пользу необходимости непосредственной работы представителей Минфина России в Государственной Думе при представлении ПФБ и выступлении с докладом.

С доклада Правительства РФ нижняя палата парламента начинает рассмотрение ПФБ в трех чтениях. Действующим бюджетным законодательством не предусмотрено участие Минфина России на данном этапе, завершение которого знаменуется принятием ПФБ на очередной финансовый год и плановый период в виде федерального закона.

Безусловно, стадия рассмотрения и утверждения ПФБ парламентом значительна и является одним из наиболее приоритетных направлений деятельности законодательного органа, как и в любом государстве мира. Однако автор настоящего исследования считает целесообразным перейти к анализу следующей стадии бюджетного процесса в силу выбранной тематики исследования финансовой правосубъектности Минфина России.

Список литературы

1. Богатырева М.Р. Проведение бюджетной реформы: трудности и пути их преодоления // Вестник Саратовской государственной академии права.  2007. № 3.

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации: федер. закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 13.07.2015) // Российская газета. 1998. 12 авг.

3. Бюджетный процесс в зарубежных государствах / Касаткина Н.М., Ковачев Д.А., Лафитский В.И., Муранова А.Н. и др.; отв. ред. Тимошенко И.Г.; отв. за вып. Ломакина В.Ф. М.: Изд-во ИНИОН РАН, 1996.

4. Бюджетный процесс во Франции: центральный и местный бюджеты / отв. ред. Н.А. Макашева. М., 1995.

5. Веремеева О.В. Бюджетный процесс в Российской Федерации и Соединенных Штатах Америки: сравнительно-правовое исследование: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012.

6. Гочияева М.Р. Правовое регулирование подготовки проекта федерального бюджета в Российской Федерации и США: сравнительно-правовое исследование: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2010.

7. Калимуллин Л.В. Управление социально-экономической системой субъекта Российской Федерации на основе программно-целевого бюджетирования: теория, опыт, направления развития: автореф. дис. … канд. экон. наук. Саратов, 2007.

8. Козырин А.Н. Финансовое право и управление публичными финансами в зарубежных странах. М., 2009.

9. Кучков Д.С. Право в ненормативном регулировании общественных отношений: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Владимир, 2009.

10. Лавров А.М. Логика бюджетных реформ: многоуровневая оптимальная децентрализация управления общественными финансами. Бюджетный процесс и роль органов федерального казначейства как его участника. Проблемы и перспективы развития: сб. материалов науч.-практ. семинара. Хабаровск: Изд-во ХГТУ, 2004.

11. Матненко А.С. Правовое обеспечение бюджетной реформы: международный опыт // Актуальные проблемы российского права. 2008. № 4 (9).

12. Матненко А.С. Правовое регулирование программно-целевого метода бюджетной деятельности: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Омск, 2009.

13. Наку А.А. Бюджетный процесс в Японии: правовые основы и государственный механизм // Современные проблемы права и государства: сб. науч. тр. молодых ученых и аспирантов. М.: МГИМО, 1999.

14. О бюджетной политике в 1998 году: послание Президента РФ Правительству РФ от 02.06.1997 № Пр-847 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

15. О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации: федер. закон от 26.04.2007 № 63-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2007. № 18. Ст. 2117.

16. О мерах по повышению результативности бюджетных расходов: постановление Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 // Собрание законодательства РФ. 2004. № 22. Ст. 2180.

17. О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период: постановление Правительства РФ от 29.12.2007 № 1010 // Собрание законодательства РФ. 2008. № 4. Ст. 263.

18. Об утверждении Положения о Правительственной комиссии по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год и плановый период: постановление Правительства РФ от 29.12.2007 № 1006 // Собрание законодательства РФ. 2008. № 3. Ст. 192.

19. Организация бюджетного процесса: межстрановое сравнение: справочник: субпроект RFTAP (QCBS) 1.6 «Техническая поддержка реализации основных направлений повышения качества управления общественными финансами в Российской Федерации на период 2007—2008 годов» / Российская Федерация; под общ. ред. А.М. Лаврова и О.К. Ястребовой. М.: М-во финансов Российской Федерации, 2009.

20. Потапова О.Б. Правовая политика Президента Российской Федерации: проблемы теории и практики: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Краснодар, 2009.

21. Правила разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 22.07.2009 № 596) // Собрание законодательства РФ. 2009. № 30. Ст. 3833.

22. Семерджян К.А. Политико-правовая природа послания // Философия права. 2009. № 4.

23. Трансформация правовой роли бюджета в условиях бюджетной реформы // Актуальные проблемы российского права. 2008. № 3 (8).

24. Улюкаев А.В. Проблемы государственной бюджетной политики. М., 2004.

25. Финансовое право: учеб. / отв. ред. Грачева Е.Ю., Толстопятенко Г.П. М.: ПРОСПЕКТ, 2008.

26. Цзян В.Ш. Правовые основы бюджетной реформы в Российской Федерации и США: сравнительно-правовой анализ: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006.

27. Чигирев В.Ю. Бюджетирование, ориентированное на результат, и его реализация в органах Федерального казначейства: дис. … канд. экон. наук. Саратов, 2007.

28. Kotlikoff L.J. Consumption, Consumption Mistakes and Fiscal Policy // American Economic Review. 1988. May.

29. Meili Niu, Alfred Ho, Jun Ma. Performance-Based Budgeting in China: a Case Study of Guandong. URL: http://www.umac.mo

30. Rose A. Results-Oriented Budget Practice in OECD Countries. London: Overseas Development Institute, 2003.

Бибиография

1 Как пишет В.Ю. Чигирев, система, при  которой «сверху» исходит одно, а «снизу» — другое, не только не способствует результативному осуществлению расходов, но и обеспечивает слабую управляемость в государственном секторе [27, c. 31].

2 Затратная модель бюджетного процесса характеризовалась тем, что предоставление бюджетных средств по установленным нормам вело к нерациональным стимулам наращивания издержек, поскольку при экономии денежных средств в текущем году получателю непременно сокращали бюджетные расходы на будущий год [7, c. 15—16].

3 См. подробнее по вопросу основных недостатков затратной модели бюджетного процесса: [5, c. 160—161; 26, c. 86].

4 В 1965 году Организацией Объединенных Наций издано Руководство по программно-целевому бюджетированию (A Manual for Programme and Performance Budgeting), в котором пропагандировались идеи новой модели бюджетного планирования как «состоящей из взаимосвязанных элементов программной структуры, системы финансовой отчетности и финансового менеджмента в сочетании с классификацией и измерением эффективности» [11, c. 118; 30, c. 7].

5 Президент РФ достаточно давно начал освещать данные проблемы, обращаясь в разные годы развития и укрепления в стране системы управления финансами к Правительству РФ и  Федеральному Собранию. Так, еще в Послании Президента РФ Б. Ельцина Правительству РФ от 02.06.1997 № Пр-847 «О бюджетной политике в 1998 году» указано на то, что «структурные преобразования в бюджетной сфере должны сопровождаться рационализацией расходов. Необходимо повысить эффективность использования средств бюджетов...» [14]. Подобные высказывания о результативности использования бюджетных средств и переходе на среднесрочную систему планирования в последующих бюджетных посланиях Президента РФ встречаются неоднократно в качестве  неотъемлемой части в виде основных задач и приоритетов бюджетной политики.

6 В международной практике  для описания новой организации бюджетного процесса используются концепции (понятия) Performance Oriented Budgeting (POB) — бюджетирование, ориентированное на результаты (БОР), Medium-Term Expenditure Framework (MTEF) — среднесрочное планирование расходов и Result-Oriented Medium-Тerm Expenditure Framework (ROMTEF) — среднесрочное планирование расходов, ориентированное на результаты [10, c. 27].

7 Итоги функционирования в Новой Зеландии модели бюджетного процесса, ориентированной на результат, значительны: государственные расходы снизились с 40—44% до 35% ВВП; затраты на содержание инфраструктуры — на 50—60% [24, c. 410].

8 Так, Правительство Китая в качестве первой пилотной территории выбрало южную провинцию Гьяндонг, где в 2003 году начался эксперимент по внедрению программно-целевого бюджетного планирования на основе опыта Канады, Великобритании, Франции и США. В департаменте финансов провинции было создано специальное подразделение по оценке результативности деятельности [29].

9 В этом смысле бюджетные реформы неизбежны,  и откладывать их — значит неявно соглашаться с нарастающим отставанием от международного тренда экономического развития и снижением конкурентоспособности страны [10, c. 10].

10 Здесь и далее по тексту автор будет анализировать бюджетный процесс, проводимый на федеральном уровне, в связи с тем, что новшества бюджетной реформы в области бюджетного процесса прежде всего вводятся и применяются на этом уровне; именно на федеральном уровне с большей наглядностью можно провести такой анализ. Кроме того, анализ в данном направлении связан также и с федеральным значением деятельности Минфина России.