Юридическая сила информационных писем федеральных органов государственной власти

УДК 342.51:340.130.56

Страницы в журнале: 42-43 

А.Е. БЕЛКИН,

юрист общественной организации «СпАРТ» (г. Саратов)

Анализируя правовые акты органов федеральной власти, автор делает вывод о необходимости введения в законодательство четкого понятия ненормативного  правового акта

Analyzing the legal acts of the federal government, the author concludes that the need to introduce legislation clearer notion of non-normative legal act.

.

Известно, что постановления и определения Конституционного суда РФ и постановления пленумов высших судебных инстанций страны по вопросам законодательства выполняют определенную роль в правовом регулировании. Конституционный суд РФ дает конституционное толкование проверяемых норм законов или их отдельных положений, а в актах пленумов высших судебных инстанций содержатся разъяснения по вопросу применения федерального законодательства, которые являются обязательными для судов. Именно в указанных актах реализуется принцип единообразного применения судами норм права и определенного подхода при разрешении, например, экономических споров, защиты имущественных прав.

Однако выясняется, что и органы государственной власти, в частности Минфин России, взяли на себя роль толкования норм права.

Разберем один лишь пример. Письмом от 21.04.2008 № 03-05-04-01/191 в адрес ФНС России Минфин России разъяснил порядок исчисления налога на имущество физических лиц в отношении имущества, находящегося в общей долевой собственности и (или) общей совместной собственности, и одновременно обратил внимание на следующее. В связи с тем что Законом РФ от 09.12.1991 № 2003-1 «О налогах на имущество физических лиц» (далее — Закон) не предусмотрены в качестве объекта налогообложения доли в праве собственности на имущество (ст. 2), в качестве стоимостного показателя, установленного для расчета налоговой базы по налогу на имущество физических лиц, определена инвентаризационная стоимость имущества, признаваемого объектом налогообложения (жилые дома, квартиры, дачи, гаражи и иные строения, помещения и сооружения). Следовательно, по мнению Минфина России, ставки налога на имущество физических лиц, имеющих долевую собственность, устанавливаются применительно к инвентаризационной стоимости объектов налогообложения, указанных в ст. 2 Закона. Таким образом, тысячи российских граждан, имеющих долевую собственность, были поставлены в неравные условия с единоличными собственниками, так как сумма налога для дольщиков повысилась.

Необходимо отметить, что в период 1991—2008 гг. налоговые органы при расчете налога без каких-либо проблем распределяли между собственниками налоговую базу в соответствии с их долями, так как всем было ясно, что согласно п. 1 ст. 53 Налогового кодекса РФ налоговая база представляет собой стоимостную, физическую или иную характеристику объекта налогообложения. Налоговая ставка — это величина налоговых начислений на единицу измерения налоговой базы.

Налоговая база выражает прежде всего стоимостную характеристику объекта налогообложения. То есть речь идет о стоимости имущества налогоплательщика, а также о его прибыли, доходах, получаемых им от этого имущества. Однако, оплачивая налоги в зависимости от налоговой базы всего, к примеру, жилого дома, владеть, пользоваться и распоряжаться собственник может только своей долей. Налицо экономическое несоответствие объекта налогообложения и реальной налоговой базы.

В настоящее время в Госдуме находится законопроект № 252632-5, зарегистрированный 11.09.2009[2], о внесении изменений в ст. 2 Закона в части установления в качестве объекта налогообложения доли в налогооблагаемых объектах.

Так мог или нет Минфин России изменить налоговые правоотношения своим ненормативным актом? В юридической практике известны случаи, когда ненормативные правовые акты (письма, разъяснения, комментарии) играют очень существенную роль в определенных вопросах. Попробуем разобраться, насколько это правомерно.

Например, в арбитражной практике не признаются ненормативными правовыми актами письма ФНС России и Минфина России (носящие разъяснительный характер). В силу ст. 1 НК РФ такие акты к законодательству России не относятся и нормативного характера не имеют. Не имеют они и ненормативного характера, так как не содержат всех признаков ненормативного акта, в частности — обязательных для исполнения общества предписаний (см. постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 26.02.2002 по делу № Ф04/649-43/А75-2002)[3].

В российском законодательстве вообще не содержится определения понятия «ненормативный правовой акт». Такое определение можно найти только в постановлении Пленума ВАС РФ от 28.02.2001 № 5 «О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации»[4], согласно которому под актом ненормативного характера понимается документ любого наименования (в том числе и письмо), подписанный руководителем налогового органа и касающийся конкретного налогоплательщика.

Арбитражные суды по-разному формулируют определение ненормативного правового акта:

— к ненормативным правовым актам относятся акты государственных органов и должностных лиц, устанавливающие, изменяющие или отменяющие права и обязанности определенного круга лиц, а также создающие правила поведения, рассчитанные на однократное применение (постановление ФАС ВосточноСибирского округа от 22.07.2004 по делу № АЗЗ-1597/04-С6-Ф02-2479/04-С1)[5];

— ненормативным правовым актом признается акт, содержащий обязательные предписания, распоряжения, влекущие за собой юридические последствия (постановление ФАС Московского округа от 15.12.2003 по делу № КА-А40/9965-03)[6];

— признаками ненормативного характера любого правового акта являются принятие его полномочным органом либо должностным лицом, адресованность конкретному субъекту правоотношения, наличие обязательных для исполнения предписаний, неисполнение которых влечет за собой применение предусмотренной законом ответственности (постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 03.09.2001 по делу № Ф04/2605-423/А75-2001)[7];

— ненормативным является акт, носящий индивидуальный характер, подписанный руководителем (заместителем руководителя) налогового органа и порождающий правовые последствия в виде возложения каких-либо правовых обязанностей, изъятия денежных сумм и т. д. Для признания акта ненормативным необходимо наличие всех перечисленных признаков (постановление ФАС Центрального округа от 24.09.2003 по делу № А23-1186/03А-5-126)[8].

К.Е. Коробкова, анализируя судебную практику, выделила признаки ненормативного акта. В частности, требование, содержащееся в таком акте, должно быть:

— индивидуально-правовым, нести в себе индивидуальное предписание;

— адресовано конкретному лицу (лицам);

— односторонним;

— закреплено на материальном носителе и содержать все необходимые реквизиты;

— направлено на порождение конкретных прав и обязанностей у конкретного круга лиц.

Также требование должно носить властно-обязывающий характер, но не должно обладать характеристикой нормативности (т. е. устанавливать общеобязательные правила поведения для неограниченного числа лиц)[9].

Поскольку законодательного определения ненормативного правового акта нет, на практике гражданин может столкнуться со сложностями при оспаривании некоторых актов федеральных органов государственной власти, так как судом данные акты в качестве ненормативных правовых не рассматриваются.

Анализируя сказанное выше, можно сделать вывод, что законодатель не дал четкого определения понятия ненормативного правового акта. Пользуясь несовершенством этого механизма, государственные органы берут на себя роль толкователей норм права, что противоречит российской судебной практике. Следовательно, необходимо на законодательном уровне запретить федеральным органам государственной власти истолковывать нормы права в свою пользу.

Библиография

1 Письмо не прошло государственную регистрацию и не опубликовано для всеобщего сведения.

2 Электронная регистрационная карта на законопроект № 252632-5 (http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28Spravka% 29?OpenAgent&RN=252632-5&02. 29.06.2010).

3  КонсультантПлюс (раздел «Судебная практика»).

4 Вестн. ВАС РФ. 2001. № 7.

5 КонсультантПлюс (раздел «Судебная практика»).

6 Там же.

7 Там же.

8 Там же.

9 См.: Коробкова К.Е. Как обжаловать ненормативный правовой акт налогового органа // Ваш налоговый адвокат. 2006. № 5.