УДК 342.922 

Страницы в журнале: 52-55

 

О.Н. ШЕРСТОБОЕВ,

кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Сибирской академии государственной службы

 

Рассматривается одна из актуальных проблем административного права: правовые нормы действующего законодательства должны конструироваться в соответствии с представлениями о логической норме. Во многом это является залогом эффективности нормативных правовых актов. Такой вывод подтверждается примером законодательства об ограничении употребления пива.

Ключевые слова: административное право, правовая норма, логическая норма, ограничение употребления пива.

 

Legislation to limit consumption of beer in the light of the theoretical structure of the logical norm

 

Sherstoboev O.

 

The article deals with the actual problem of administrative law. Legal rules applicable law shall be designed in accordance with the notions of logical norm. In many ways this is the key to the effectiveness of laws and regulations. This conclusion is confirmed by the example of legislation limiting.

 Keywords: administrative law, legal rules, logical norm, limit consumption of beer.

 

В  2005 году был принят Федеральный закон от 07.03.2005 № 11-ФЗ «Об ограничениях розничной продажи и потребления (распития) пива и напитков, изготавливаемых на его основе» (далее — Закон № 11-ФЗ). В данном нормативном акте получила воплощение разумная и вполне целесообразная цель: обеспечение государством конституционного права граждан на здоровье. Однако верная мысль законодателя часто выражается в правовых источниках без учета теоретико-правовых конструкций. Общепризнанная структура правовой нормы включает гипотезу, диспозицию и санкцию, что подкрепляет и дополняет теоретическое представление о ней, способствует ее практической реализации[1]. Немаловажно и то, что структура нормы призвана обозначить ее «интеллектуально-волевое» содержание[2]. Приведенные размышления справедливы для так называемой логической нормы, т. е. нормы, имеющей идеальное строение, элементы которой часто размещаются в разных статьях нормативного правового акта и даже в различных актах. Несоблюдение данных условий законодателем вызывает трудности при реализации правовой нормы. В итоге заложенная в ней цель может быть деформирована, а значит, в лучшем случае юридическое предписание окажется бесполезным, а в худшем — появится возможность переориентировать его на социально незначимое направление.

Такой вывод подтверждается законодательством об ограничении употребления пива. Закон № 11-ФЗ состоит всего из четырех статей. В ст. 3 «Ограничения потребления (распития) пива и напитков, изготавливаемых на его основе, и иные меры по реализации настоящего Федерального закона» значится: 1) не допускается потребление (распитие) пива и напитков, изготавливаемых на его основе, в местах, указанных в пунктах 1—3 ст. 2 данного закона, а несовершеннолетними, кроме того, в любых общественных местах (п. 1 ст. 3 закона); 2) органы местного самоуправления с учетом положений данного закона и в порядке, устанавливаемом субъектами Российской Федерации, определяют места общественного питания, в которых не разрешаются розничная продажа, в том числе в розлив, и потребление (распитие) пива и напитков, изготавливаемых на его основе, на территориях соответствующих муниципальных образований.

Гипотеза нормы ст. 3 определяет пространственные пределы действия данного запрета, но она изложена недостаточно четко. Из ст. 3 следует, что запрет действует в детских, образовательных и медицинских организациях; на всех видах общественного транспорта (транспорта общего пользования) городского и пригородного сообщения; в организациях культуры (за исключением расположенных в них организаций или пунктов общественного питания, в том числе без образования юридического лица), физкультурно-оздоровительных и спортивных сооружениях. С этим полностью можно согласиться, но законодатель пошел дальше и распространил запрет на «любые общественные места». Возникает вопрос: а где они расположены? Например, являются ли общественными местами тротуар, двор многоквартирного жилого дома, подъезд жилого дома, набережная? В Законе № 11-ФЗ понятие общественного места отсутствует, что само по себе создает трудности правоприменения. Можно предположить, что органам, обеспечивающим действие закона, перечень общественных мест известен и они легко разберутся, где можно распивать пиво, а где нет. Но даже при этом гражданину, прочитавшему закон, решить эту проблему будет затруднительно. А ведь закон принят прежде всего для невластных субъектов.

На самом деле проблема применения такого предписания гораздо серьезнее. Согласно доктрине под общественным местом понимаются «улицы, площади, транспортные средства общего пользования, организации торговли и общественного питания, аэропорты, вокзалы, парки, залы зрелищных мероприятий, жилые микрорайоны, подъезды и другие места общения (нахождения) людей, в которых удовлетворяются их различные жизненные потребности и которые свободны для доступа граждан»[3]. Подобные определения, как правило, содержат примерный перечень общественных мест, а также указание на то, что могут быть и другие подобные места, если они удовлетворяют критерию общественной доступности. Получается, что правоприменитель в ряде случаев вынужден самостоятельно устанавливать пространственные пределы действия запрета (в нашем случае — запрета на распитие пива). Для решения проблемы не представляется возможным воспользоваться и аналогией с нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Показательна ст. 20.20 «Распитие пива и напитков, изготавливаемых на его основе, алкогольной и спиртосодержащей продукции либо потребление наркотических средств или психотропных веществ в общественных местах». Из ее названия следует, что ответственность наступает за совершение соответствующих действий именно в общественных местах, но в частях 1 и 2 дается различный их перечень. Так, по ч. 1 ответственность наступает за распитие пива и напитков, изготавливаемых на его основе, а также алкогольной и спиртосодержащей продукции с содержанием этилового спирта менее 12% объема готовой продукции в детских, образовательных и медицинских организациях, на всех видах общественного транспорта (транспорта общего пользования) городского и пригородного сообщения, в организациях культуры (за исключением расположенных в них организаций или пунктов общественного питания, в том числе без образования юридического лица), физкультурно-оздоровительных и спортивных сооружениях. В части 2 в этот перечень добавляются улицы, стадионы, скверы, парки и другие общественные места (в том числе указанные в ч. 1 ст. 20.20). Кстати, по данной норме ответственность предусматривается для лиц, распивающих спиртные напитки с содержанием этилового спирта 12 и более процентов объема готовой продукции. Похожая конструкция общественного места закреплена в ст. 20.22 «Появление в состоянии опьянения несовершеннолетних, а равно распитие ими пива и напитков, изготавливаемых на его основе, алкогольной и спиртосодержащей продукции, потребление ими наркотических средств или психотропных веществ в общественных местах» КоАП РФ.

В иных нормативных актах исчерпывающий перечень общественных мест отсутствует, нет в них и общего определения данного понятия. Так, в п. 8 ст. 10 Закона РФ от 18.04.1991 № 1206-1 «О милиции» (далее — Закон о милиции) в обязанности органов внутренних дел вменяется обеспечение правопорядка на улицах, площадях, в парках, на транспортных магистралях, вокзалах, в аэропортах и других общественных местах. Устав патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности[4] содержит сразу два понятия: «места массового пребывания людей» (п. 168) и «другие общественные места» (п. 212.3 и др.), причем в разных пунктах перечень таких мест разный. Так, в п. 212.3 в обязанности патрульных и постовых нарядов милиции вменяется обеспечение правопорядка на улицах, площадях, в парках, на транспортных магистралях, вокзалах, в аэропортах и других общественных местах; в п. 217.1 от них требуется пресекать и предупреждать правонарушения со стороны несовершеннолетних на улицах, объектах транспорта и в других общественных местах; в п. 37 условный перечень ограничен также улицами, объектами транспорта и другими общественными местами. Один из самых полных перечней общественных мест закреплен в Федеральном законе от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации». В него вошли: улицы; парки; скверы; транспортные средства общего пользования; объекты (территории, помещения) юридических лиц и частных предпринимателей, предназначенные для реализации товаров; помещения предприятий общественного питания.

В целом такая ситуация выгодна правонарушителям, получающим возможность оспорить действия сотрудников милиции, ссылаясь на то, что место, в котором они распивали пиво, не является общественным. Очевидно, что законодательство требует доработки. Как минимум в Закон о милиции, а может быть и в КоАП РФ, необходимо включить дефинитивную норму, определяющую общественное место. В ней следует привести примерный перечень таких мест, а также указать основные сущностные признаки, позволяющие распространять действие нормы на иные места. Можно обратиться к зарубежному опыту. Так, в § 10-125 Административного кодекса города Нью-Йорк (New York City Administrative Code) приводится следующее определение общественного места: доступные для всех или для значительного количества лиц, включая, но не ограничиваясь этим, любые автотрассы, улицы, дороги, тротуары, парковки, торговые площади, места развлечений, детские площадки, парки и пляжи, расположенные в черте города. Данная норма сформулирована для целей ограничения распития спиртных напитков, поэтому в ней содержится оговорка, позволяющая их употребление в помещениях, оборудованных надлежащим образом, владельцы которых имеют лицензию на распространение спиртного[5].

Кстати, при любом из существующих в российском законодательстве определений в объем понятия «общественное место» не войдет легковой автомобиль. Если подобное деяние водителя является административным правонарушением, предусмотренным ст. 12.8 КоАП РФ, то для пассажиров такие действия останутся без каких-либо юридических последствий. А как быть, если транспортное средство находится на общедоступной улице, а все действия его пассажиров вполне просматриваются третьими лицами. По смыслу закона такие действия должны запрещаться, иначе пассажиры автомобиля, находящегося в общественном месте, окажутся в более выгодном положении, чем пешеходы. Кстати, в США подобные действия запрещены в большинстве штатов. Соответствующий свод правовых норм именуется Законами об открытой емкости (Open Container laws) и содержится в ч. 154 гл. 1 титла 23 Кодекса законов Соединенных Штатов (United States Code, U.S.C.). Запрет на распитие спиртного распространяется на всех лиц, находящихся в транспортном средстве, за исключением пассажиров такси и специальных автомобилей, оборудованных для проживания в них людей[6].

Не все просто и с диспозицией нормы. При поверхностном взгляде складывается впечатление, что она очевидна и составляет обязанность граждан воздерживаться от распития пива и изготавливаемых на его основе напитков. Но практика показала, что действующая формулировка не является полной и неприменима при некоторых возможных жизненных ситуациях. Так, самостоятельную проблему составляет способ употребления напитков в общественных местах. После вступления в силу Закона № 11-ФЗ на улицах российских городов появились люди, распивающие пиво из бутылок (банок), скрытых в бумажные пакеты. Отдельные предприимчивые граждане тут же организовали изготовление и продажу таких пакетов. Их логика понятна: если открыто не демонстрировать маркировку емкостей, указывающую на наличие в них пива, то возникают трудности с доказательственной базой, позволяющей сотрудникам милиции установить нарушение норм данного закона. Подобные рассуждения неправомерны. Во-первых, правовые нормы запрещают распитие пива независимо от емкостей и способа их оформления. Во-вторых, Закон о милиции позволяет сотрудникам проверить содержимое пакетов и любых емкостей (например, милиционер может попросить вынуть бутылку из пакета, а в случае отказа гражданина задержать его). Остается констатировать, что недобросовестные предприниматели в данном случае воспользовались недостаточно точными формулировками Закона № 11-ФЗ, определяющими меру должного поведения адресатов регулирования. Здесь также уместно проиллюстрировать зарубежный опыт. Так, в США запреты, связанные с употреблением спиртного, более детализированы. Например, в автомобилях запрещается не только распивать, но и даже демонстрировать любые открытые емкости с любым алкоголем. Согласно легальному определению под открытой емкостью с алкоголем понимается «любая бутылка или другой сосуд, которые были открыты или содержание которых было частично удалено». Запрет распространяется как на водителя, так и на пассажиров. Запрещается держать открытые емкости с алкоголем в бардачках транспортных средств, а также в иных легкодоступных для водителя и пассажиров местах. Подобная норма содержится, к примеру, в Административном кодексе города Нью-Йорк, § 10-125 которого запрещает как непосредственно распивать в общественных местах спиртные напитки, так и находиться в таких местах с любой открытой емкостью, содержащей алкоголь.

Еще одной проблемой построения нормы ст. 3 Закона № 11-ФЗ является обеспечение ее исполнения санкцией. Получилось так, что законодатель почему-то забыл об ответственности. В первоначальной редакции ст. 20.20 КоАП РФ наказание за распитие пива (крепостью менее 12%) в общественных местах не предусматривалось. Оно было установлено только в декабре 2005 года, а применять его стали лишь с января 2006 года[7]. То есть любители пива могли безнаказанно нарушать нормы федерального законодательства в течение более 8 месяцев. В результате сотрудники милиции часто ограничивались устным разъяснением норм закона, не применяя к гражданам, открыто распивавшим пиво в общественных местах, каких-либо принудительных мер. Можно предположить, что государство таким образом хотело ознакомить граждан с новыми правилами, а уже затем ввести для нарушителей наказания. На самом деле подобные меры ни к чему позитивному не приводят, а вызывают, скорее, отрицательный эффект, поскольку умаляют авторитет закона, а также тех, на кого возложено его применение. К тому же это свидетельствует о непоследовательности государственной политики по ограничению потребления спиртного. Если государство пришло к выводу, что чрезмерное употребление пива вредит здоровью граждан, нарушает моральные устои, способствует росту правонарушений, то зачем такой «переходный период»?

Очевидно, что теория и потребности практики требуют в таких ситуациях конструировать логическую норму согласно общеизвестным представлениям о ее структуре. В этом состоит залог эффективности действия любого правового предписания. Исключения возможны, но не в тех сферах, которые касаются фундаментальных (жизненно важных) прав человека. Как представляется, законодательство об ограничении употребления пива нуждается в совершенствовании. В связи с этим следует принять ряд мер, а именно:

1) сформулировать и закрепить в законодательстве определение общественного места. Одним из сущностных признаков этого определения должна стать общедоступность такого места для граждан, причем такую дефинитивную норму целесообразно поместить в Закон о милиции;

2) распространить запрет на употребление спиртных напитков (в том числе пива) на пассажиров любых транспортных средств (с возможными исключениями);

3) уточнить, что обязанность воздерживаться от употребления пива в общественных местах не зависит от емкости, в которой оно находится, и ее маркировки;

4) принять закон, ограничивающий употребление любого алкоголя в общественных местах.

 

Библиография

1 См.: Байтин М.И. Сущность права (Современное нормативное правопонимание на грани двух веков). 2-е изд., доп. — М., 2005. С. 215.

2 См.: Алексеев С.С. Проблемы теории права: Курс лекций в двух томах. — Свердловск, 1972. С. 220.

3 Россинский Б.В. Административная ответственность: Курс лекций. 2-е изд., перераб. и доп. — М., 2009. С. 493.

4 Утвержден приказом МВД России от 29.01.2008 № 80.

5 http://24.97.137.100/nyc/AdCode/entered.htm

6 http://uscod.house.gov/download/pls/23c1.txt

7 См. Федеральный закон от 05.12.2005 № 156-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях».