Локальное правотворчество в современных условиях правового регулирования: вопросы теории и практики

УДК 340.134

 Страницы в журнале: 8-12

 И.С. Кириленко,

соискатель кафедры теории права и государства юридического факультета Киевского национального университета им. Т.Г. Шевченко Украина, Киев abcde7777777@ukr.net

Рассматриваются взгляды некоторых ученых на проблему понимания локального правотворчества как особого вида юридической деятельности, указывается на необходимость научного переосмысления понятия, признаков и сущности локального правотворчества. Обобщены и охарактеризованы признаки локального правотворчества, на основании чего уточняется определение понятия локального правотворчества, раскрываются особенности его осуществления в современных условиях.

Ключевые слова: правообразование, правотворчество, виды правотворчества, локальное правотворчество, признаки локального правотворчества.

Правотворческая деятельность — сложное явление правовой действительности, обеспечивающее создание, изменение и отмену правовых норм. Поэтому неудивительно, что вопросы содержания и сущности правотворческой деятельности — наиболее дискуссионные в научном плане, причиной чего стала неоднозначность понимания самого права как объекта и результата творчества. Повышает степень дискуссионности научного исследования вопросов правотворчества актуализация подходов к пониманию права, касающихся широкого толкования права как явления разноаспектного, сложного и неоднозначного. Правотворчество в научном понимании — наиболее дискуссионное явление, поскольку может быть определено как:

— особый способ государственно-властного установления правовых предписаний, которые являются средствами государственно-властного воздействия на общество и граждан;

— система приемов, способов и средств разработки, принятия и введения в действие правовых актов, содержащих общеобязательные правила поведения;

— сфера деятельности специально уполномоченных субъектов по формированию, развитию и совершенствованию системы права;

— способ формального выражения права в виде соответствующих форм права;

— средство формирования норм национального и международного права, обеспечивающее правовое регулирование общественных отношений на международном и внутригосударственном уровне;

— самостоятельное направление деятельности государства в лице государственных органов по реализации монополии государства на правотворческую деятельность и т.п.

Указанный перечень подходов к определению правотворчества не является исчерпывающим, однако дает возможность показать сложность правотворчества, предопределяет его неоднозначное доктринальное понимание. Как следствие, в юридической науке неоднозначно понимается и вопрос о видах правотворчества, особенно это касается локального правотворчества. Локальное правотворчество — особый вид правотворческой деятельности, выполняющий важную функцию в построении системы локальных нормативных правовых актов и в правовом регулировании общественных отношений. Именно с помощью локального правотворчества возможно обеспечить принятие тех подзаконных актов, действие которых конкретизировано кругом субъектов, пределами конкретного предприятия или управленческой деятельностью. Именно локальное правотворчество позволяет на наиболее «низком» уровне нормативно-правового регулирования обеспечить распространение правовых норм законодательного и подзаконного уровня общегосударственного и ведомственного характера. Тем самым локальное правотворчество создает основу правового регулирования на уровне определенного круга субъектов и относительно четкого перечня вопросов. Проблема локального правотворчества в юридической литературе исследована эпизодически в рамках научного изучения смежных правовых явлений и процессов, в частности, подзаконных (локальных) нормативных правовых актов (И.В. Куценко, В.В. Форманюк), локального правового регулирования (М.Г. Ионцева, Г.С. Кравченко, Д.В. Ломакина, Н.В. Козлова, С.В. Бошно), корпоративных актов (М.А. Томашевская) и т.д.

 Отдельно историография научного исследования вопросов локального правотворчества представлена работами ученых в области отраслевых юридических наук (О.Ю. Тычковой, С.С. Лукаш, Ю.М. Верес, А.А. Билеки), изучающих вопросы локальных нормативных актов в той или иной сфере правового регулирования. В юридической литературе локальное правотворчество как правовое явление и как особый вид юридической деятельности рассматривается неоднозначно. Кроме того, не все ученые выделяют этот вид правотворчества (А.В. Козина, Ю.Е. Сысоев) в качестве самостоятельного, мотивируя это нечеткостью формулировки такой характеристики, как локальность, а также дискуссионностью принадлежности локальных актов к системе нормативных правовых актов. В связи с вышесказанным особую актуальность приобретает научное исследование вопросов современного состояния локального правотворчества в системе правового регулирования общественных отношений, что и составляет предмет данной научной работы. Следует отметить, что отдельные ученые в той или иной степени уделяют внимание локальному правотворчеству. Поэтому попытаемся проанализировать существующие подходы к характеристике локального правотворчества, что позволит установить его понятийные особенности, место в системе юридической деятельности, особенно в современных условиях осуществления правового регулирования.

Локальное правотворчество рассматривается учеными как создание актов различными коллективами, организациями, которые регулируют деятельность этих сообществ, определяют их внутреннюю организацию, права и обязанности их членов. Примерами могут служить положения о премировании, правила внутреннего трудового распорядка и т.д. [5]. Также локальное правотворчество определяется как реализация полномочий на издание нормативных правовых актов отдельными учреждениями, организациями коммерческого или иного характера. Такими актами регулируются конкретные производственные и другие управленческие вопросы. При этом локальные акты издаются руководителями организаций и имеют ограниченное действие, поскольку они обязательны лишь для конкретной организации, ее структурных подразделений и работников. Чаще акты рассматриваемого вида издаются в форме уставов, положений, правил, приказов, распоряжений и т.д. [2].

Г.В. Мальцев рассматривает локальное правотворчество как процесс создания актов различных коллективов, организаций, регулирующих их деятельность, внутреннюю организацию, права и обязанности членов этих сообществ [4]. В.И. Червонюк в своей работе отождествляет локальное и корпоративное правотворчество, под которым понимает правотворчество, осуществляемое администрациями трудовых коллективов, государственными предприятиями, акционерными обществами, производственными и другими кооперативами, экономическими ассоциациями. Причем, по мнению ученого, акты, принимаемые субъектами локального правотворчества, имеют локальное значение и ограниченное действие [11, с. 385]. В данном случае локальное правотворчество характеризуется с позиции четко определенного круга субъектов, которые наделены правом на его осуществление, а также с позиции свойств, которыми наделены локальные акты как результат локального правотворчества. В свою очередь, В.М. Сырых, указывая на наличие видов правотворчества, в дальнейшем в работе все же говорит об «основных формах правотворчества», к которым относит и локальное правотворчество [6, с. 292, 294]. Кроме того, в юридической литературе вопрос локального правотворчества рассматривается не только в понятийном смысле, но и в других аспектах, в частности как разновидность правотворчества, как особая форма развития и совершенствования локальных нормативных правовых актов и т.п. Поэтому считаем целесообразным проанализировать указанные альтернативные подходы к пониманию локального правотворчества, не связанные с его понятийным содержанием, что позволит в дальнейшем установить его характерные признаки.

 Прежде всего следует отметить, что в юридической литературе сделана попытка установить место локального правотворчества в системе правотворческой деятельности как таковой. По мнению авторов учебника по теории государства и права под редакцией О.В. Зайчука и Н.Н. Онищенко, правотворчество является сложным явлением и может быть структурировано на виды в зависимости от определенных критериев. Выделяя критерии классификации правотворчества, ученые пришли к выводу, что в зависимости от субъектов, которые наделены правотворческими полномочиями, правотворчество подразделяется в том числе и на локальное (например, на предприятии, в учреждении и организации) [9].

Таким образом, ученые выделяют локальное правотворчество из системы правотворческой деятельности по признаку наличия особого круга субъектов, осуществляющих его, приводя в качестве примера правотворчество на предприятии, в учреждении или организации. Однако, по нашему мнению, такая позиция несколько сужает характеристику локального правотворчества, поскольку остается нерешенным вопрос о субъектах, на которых распространяется действие локальных актов, а также не решен круг вопросов, относящихся к правотворческой деятельности локального уровня. Также следует отметить и альтернативный подход ученых к выделению локального правотворчества из системы правотворческой деятельности. В качестве критерия классификации правотворчества предложено взять способ создания норм права. В результате такого подхода выделяется локальное правотворчество, которое выражается в принятии конкретным предприятием, учреждением, организацией уставов, положений, правил, издании приказов, распоряжений, должностных инструкций и т.п. [3]. Однако, по нашему мнению, такой подход также достаточно ограничен, поскольку отражает лишь такие характеристики локального правотворчества, как круг его субъектов и формы выражения локальных актов как его результата.

Альтернативным подходом является выделение локального правотворчества из системы правотворческой деятельности на основании критерия сферы социальной регуляции в обществе, что позволяет выделить в том числе правотворчество локального уровня [8, с. 529— 541]. С таким подходом следует согласиться, поскольку ключевой характеристикой локального правотворчества является специфика сферы регулирования (трудовые, корпоративные и другие отношения), однако опять же это не единственная характеристика локального правотворчества.

Указанное еще раз подтверждает то, что в целом ученые единогласно определяют локальное правотворчество как разновидность правотворчества в целом, однако критерии его выделения, а следовательно, и его особенности (содержание, понятие, сущность, значение и т.д.) имеют дискуссионный характер. М.Н. Марченко в своих исследованиях приходит к выводу, что главной особенностью локального правотворчества, позволяющей выделить его из системы правотворческой деятельности, является система правотворческих полномочий, которыми обладают администрации предприятий, объединений, учреждений, имеющих право принимать локальные нормативные акты, направленные на регулирование отношений внутреннего порядка [7, с. 342]. Таким образом, к особенностям локального правотворчества ученые относят:

— наличие системы полномочий по осуществлению локального правотворчества;

— осуществление локального правотворчества администрациями предприятий, объединений, учреждений;

— результатом локального правотворчества является принятие локальных нормативных актов;

— локальное правотворчество нацелено на регулирование отношений внутреннего порядка.

Указанные подходы к характеристике локального правотворчества не исключительны. А.М. Акопова в своем исследовании раскрывает признаки локального правотворчества, среди которых выделены следующие:

— обеспечивает правовое регулирование отношений между субъектами, находящимися в отношениях подчинения между собой, то есть имеющих  управленческий характер;

— осуществляется субъектами, которые наделены функциями в сфере локального правотворчества, однако с участием субъектов, на которых в дальнейшем распространяются положения локальных нормативных правовых актов. В то же время субъекты, наделенные функциями в сфере локального правотворчества, принимают окончательное решение;

— цель локального правотворчества заключается в принятии локального решения и обеспечении законности при осуществлении локального правового регулирования [1].

В свою очередь, В.В. Форманюк указывает, что локальное правотворчество необходимо отличать от иных видов правотворчества путем выделения так называемых отличительных признаков, к которым ученый относит следующие:

1) имеет поднормативный характер;

2) осуществляется в четко определенных границах;

3) реализуется субъектами локального нормотворчества, которые наделены соответствующими полномочиями;

4) обладает механизмом, позволяющим проводить оценку результатов эффективности локального нормотворчества по так называемой линии обратной связи [10].

Подытоживая вышесказанное, можно сделать вывод: подавляющее большинство подходов к пониманию локального правотворчества и его места в системе юридической деятельности имеет достаточно дискуссионный характер и не всегда дает конкретный ответ на указанные вопросы. Поэтому, основываясь на проведенном анализе взглядов ученых, попробуем их обобщить и обосновать собственное видение признаков и понятия локального правотворчества, раскрыть его самостоятельный характер как явления правовой действительности. Считаем, что локальное правотворчество — это особый вид правотворчества, осуществляемый уполномоченными субъектами на подзаконном уровне, предметом которого является разработка, принятие и введение в действие локальных нормативных правовых актов, распространяющих свое действие на четко определенный круг субъектов в пределах конкретного предприятия, учреждения, организации или их объединений, и касающихся вопросов их функционирования. Среди характерных признаков локального правотворчества можно выделить следующие:

1) является самостоятельным видом правотворчества и осуществляется в сфере правоотношений хозяйствования и (или) управления;

2) осуществляется специально уполномоченными субъектами единолично или коллегиально;

3) результатом является принятие локальных нормативных правовых актов как особого вида нормативных правовых актов подзаконного уровня;

4) осуществляется в соответствии и во исполнение положений нормативных правовых актов законодательного и общегосударственного подзаконного уровней;

5) обеспечивает локальное правовое регулирование общественных отношений;

6) имеет упрощенную процедуру разработки, принятия и введения в действие.

По своей сути локальное правотворчество соответствует содержанию правотворчества в целом, что связано с обеспечением общего правового регулирования путем разработки, принятия и введения в действие нормативных правовых актов локального уровня. Однако ключевой особенностью локального правотворчества является его предметный характер, поскольку позволяет обеспечить функционирование предприятий, учреждений, организаций и их объединений в соответствии и во исполнение положений нормативных правовых актов высшей юридической силы. Следует подытожить, что локальное правотворчество является самостоятельным видом юридической деятельности, особенность которого проявляется в субъектах, его осуществляющих, процедуре реализации и результатах в виде системы локальных нормативных правовых актов.

Локальное правотворчество занимает ключевое место в системе правотворчества, обеспечивая формирование и развитие локального уровня правового регулирования. В то же время следует отметить, что практика локального правотворчества имеет неоднозначный характер, поскольку зависит от конкретных субъектов локального правотворчества, предмета локального правового регулирования, состояния законодательного обеспечения и т.д. В связи с этим целесообразным представляется определение особенностей развития и осуществления локального правотворчества как явления юридической практики. Прежде всего следует отметить, что локальное правотворчество в практическом плане повышает свое значение, что обусловлено увеличением количества субъектов хозяйствования и управления, где с помощью локального правотворчества обеспечивается создание, изменение и отмена локальных нормативных правовых актов, содержание которых делает возможным обеспечение локального уровня правового регулирования. Кроме того, в условиях формирования законодательства в странах, находящихся на переходном этапе своего развития, наблюдается тенденция к активизации правотворчества в целом. В то же время повышается значение локального правотворчества, позволяющего максимально отразить потребности и интересы тех субъектов, которых оно касается (предприятий, учреждений, организаций и их объединений), при этом полностью обеспечить соответствие положениям актов, имеющих более высокую юридическую силу. Также следует отметить и такую тенденцию, как развитие транснациональных корпораций, которые становятся ключевыми субъектами локального правотворчества, обеспечивая локальное правовое регулирование отношений транснационального характера. В связи с этим нужно обратить внимание на такую особенность, как повышение роли локального правотворчества в системе правотворческой деятельности, что позволяет на локальном уровне оказывать дальнейшее влияние на правотворческую сферу подзаконного и законодательного уровней.

Подводя итоги, можно сделать вывод, что в современных условиях совершенствования правового регулирования, связанного с необходимостью сбалансирования его законодательного и подзаконного уровней, возникает острая потребность в научном переосмыслении локального правотворчества как особого правового явления, обеспечивающего наинизший уровень правового регулирования, — локальный. Именно благодаря локальному правотворчеству появляется возможность разработать и принять локальный нормативный правовой акт, который в соответствии с положениями нормативных правовых актов высшей юридической силы зафиксирует правовые нормы, максимально отражающие интересы и потребности предприятия, учреждения, организации и их объединений, а также субъектов, которые с ними связаны. Поэтому научное исследование локального правотворчества, особенно его теоретико-правовых вопросов, значительно актуализируется сегодня в аспекте развития юридической практики, реформирования правотворческой деятельности и системы нормативных правовых актов.

Список литературы

1.  Акопова Е.М. Локальное правовое регулирование труда на предприятии [Электронный ресурс] / Е.М. Акопова // Режим доступа: http://law.edu.ru/article/article.asp?articleID=177700

2. Виды правотворчества [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://bookzie.com/book_6_glava_ 91_2._Vidy_pravotvorchestva.html

3. Локальна правотворчість [Електронний ресурс] // Режим доступу: http://libfree.com/ 134565029_pravopravotvorchist_dzherela_ formi_prava.html

4. Мальцев Г.В. Правоведение: учебник. — М., 2003 [Электронный ресурс] / Г.В. Мальцев // Режим доступа: http://referati.me/pravovedenie-knigi/vidyi-pravotvorchestva.html

5. Правотворчество и процесс образования права [Электронный ресурс] // Режим доступа: http:// www.be5.biz/pravo/p001/14.htm

6. Проблемы теории государства и права: учебник / под ред. В.М. Сырых. — М., 2008.

7. Проблемы теории государства и права: учебник / под ред. М.Н.Марченко. — М., 2001.

8. Скакун О.Ф. Теория государства и права. — Харьков, 2000.

9. Теорія держави і права: академічний курс: [Підручник] / за ред. О.В. Зайчука, Н.М. Оніщенко. — 2-ге вид., перероб. і допов. — К., 2008. [Електронний ресурс] //Режим доступу: http://www.ebk. net.ua/Book/law/zaychuk_tdp/part3/1503.htm

10. Форманюк В.В. Локальна правотворчість як одна з форм активності соціального суб’єкта [Електронний ресурс] / В.В. Форманюк // Режим доступу: http://uadocs.exdat.com/docs/index-63739. html?page=44я

11. Червонюк В.И. Теория государства и права: учебник. — М., 2006.