Некоторые теоретико-правовые проблемы правового режима Балтийских проливов

УДК 341.225 

Страницы в журнале: 147-153

А.А. САЛИМГЕРЕЙ,

кандидат юридических наук, доцент, президент Казахстанской ассоциации международного права

Рассматриваются проблемы правового режима Балтийских проливов, анализируются международно-правовые и национальные акты, регулирующие судоходство на Балтийском море, делается вывод о необходимости изменения существующих условий прохода иностранных судов через Балтийские проливы.

Ключевые слова: международное морское право, межгосударственное сотрудничество, свобода судоходства, Балтийские проливы, транзитный проход.

Some theoretic-legal problems of a legal regime of the Baltic passages

Salimgerey А.

Problems of a legal regime of the Baltic passages are considered, the international legal and national acts regulating navigation on the Baltic Sea are analyzed, the conclusion about need of change of existing conditions of pass of foreign vessels through the Baltic passages is drawn.

Keywords: international marine law, interstate cooperation, freedom of navigation, Baltic passages, transit pass.

Как известно, Балтийские проливы[1] не подпадают под правовое регулирование части III («Проливы, используемые для международного судоходства») Конвенции ООН по морскому праву 1982 года (далее — Конвенция ООН 1982 года). Согласно ст. 35 Конвенции «ничто в настоящей Части не затрагивает… правового режима проливов, проход в которых регулируется в целом или частично давно существующими и находящимися в силе международными конвенциями, которые относятся специально к таким проливам»[2].

В настоящее время режим прохода судов через Балтийские проливы регламентируется законодательством прибрежных государств, а также рекомендациями Международной морской организации (ИМО)[3]. В то же время заключенный 14 марта 1857 г. в Копенгагене Трактат об отмене пошлин, взимаемых доселе с купеческих судов и грузов при проходе их через проливы Зунда и обоих Бельтов (далее — Трактат 1857 года, Копенгагенский трактат), признается действующим. В преамбуле Трактата 1857 года стороны указали, что «движимые одинаковым желанием облегчить и распространить торговые и мореходные сношения, ныне существующие между их государствами или производящиеся чрез посредство оных, как совершенною навсегда отменою всяких сборов, взимаемых с иностранных судов и их грузов, при проходе чрез Зунд и Бельты, так и освобождением от пошлин товаров, идущих транзитом по трактам, которые соединяют Немецкое море и Эльбу с Балтийским морем...»[4].

Согласно ст. 1 Трактата 1857 года Дания обязалась не взимать никаких таможенных, ластовых, маячных, бакенных или каких бы то ни было других сборов с корпуса или с груза судов. Причем в п. 2 особо отмечалось, что сборы, которые будут таким образом отменены и, следовательно, не могут быть впредь взимаемы ни в Зунде и Бельтах, ни в датских портах, не могут быть также восстановлены косвенно, посредством увеличения существующих портовых или таможенных сборов либо установления новых мореходных или таможенных сборов, ни каким бы то ни было другим способом. Кроме того, Дания обязалась сохранять и содержать в хорошем состоянии все огни и маяки, расположенные при входе в порты, гавани, рейды и реки или каналы, равно как и бакены, вехи и знаки, обеспечивающие судоходство в проливах, производить их своевременную замену и если того требует навигационная обстановка (ст. 2).

До заключения Копенгагенского трактата Дания под влиянием отдельных государств Балтии шла на некоторые уступки в отношении беспошлинного прохода через проливы путем заключения двусторонних договоров. Таким примером служит Договор между Датским Королевством и Королевством Швеция 1645 года, согласно которому последней было предоставлено право на свободный и беспошлинный проход через Балтийские проливы ее торговых судов.

Копенгагенский трактат не возлагает на Данию каких-либо особых полномочий по обеспечению свободы торгового судоходства через проливы, и, таким образом, провозглашение в нем этого принципа надо рассматривать не как обязательство одной Дании, а как обязательство, гарантируемое всеми участниками трактата[5]. Однако этот аспект в силу юридической неопределенности его содержания и фактической регламентации режима проливов на основе законодательства Дании вступает в некоторое противоречие с нормами действующего международного права.

Особо следует подчеркнуть, что согласно положениям Трактата 1857 года никакое судно не может быть остановлено или задержано при транзитном проходе через Зунд и оба Бельта.

В настоящее время Копенгагенский трактат во многом утратил свое регулирующее значение, так как его нормы не регламентируют такие ключевые вопросы, как порядок прохода иностранных военных кораблей и пролета иностранной гражданской и военной авиации через Балтийские проливы (это вполне объясняется тем обстоятельством, что в середине ХIX века они не могли быть предусмотрены государствами). По этому поводу российский специалист-международник В.Д. Бордунов подчеркивал, что Копенгагенский трактат не решает всей проблемы регулирования правового режима Балтийских проливов, поскольку не предусматривает гарантий свободы судоходства. Этим давно пользуется Дания, в одностороннем порядке принимающая национальные правила, которые касаются прохода военных кораблей и пролета самолетов через датские районы и которые идут вразрез с интересами обеспечения безопасности Прибалтийских государств[6].

Справедливости ради необходимо отметить, что вопросы прохода судов и пролета воздушной авиации через Балтийские проливы не осложнены межгосударственными противоречиями, как в случае с Черноморскими проливами, где правительство Турции ограничивает международное судоходство в интересах обеспечения экологической безопасности. Кроме того, не стоит на повестке дня Совета государств Балтийского моря вопрос о пересмотре Копенгагенского трактата[7].

В силу того что Копенгагенский трактат не регулировал все вопросы, связанные с режимом судоходства через Балтийские проливы, правительство Дании в одностороннем порядке предпринимало определенные действия. Например, 25 июля 1951 г. Дания опубликовала Правила доступа иностранных военных кораблей и самолетов в датские районы в мирных условиях[8]. Так, в § 11 части II Правил было установлено, что в случае, когда количество иностранных военных кораблей одной национальности, намеревающихся одновременно пребывать в датских водах в пределах одного и того же военно-морского командования, составляет более трех или когда пребывание иностранных военных кораблей в датских водах независимо от количества военных кораблей продлится свыше четырех дней, должно быть заранее получено разрешение дипломатическим путем. Последующее королевское постановление от 27 февраля 1976 г. также предусматривает уведомительный порядок прохода иностранных военных кораблей и разрешительный — для пролета иностранной военной авиации.

Бесспорно, проход иностранных военных кораблей и пролет воздушной авиации через внутренние морские воды Дании не могут не затрагивать безопасность прибрежной территории. И все же этот вопрос должен регламентироваться на основе международного, а не национального права по ряду причин.

Заключая в 1857 году международный договор, государства-участники преследовали цель установить свободу судоходства через Балтийские проливы путем придания им специального международно-правового режима и исключить односторонний диктат датских властей.

Значение Трактата 1857 года состояло в том, что он провозгласил принцип свободы торгового судоходства через проливы и положил конец особым правам Дании на регулирование правового режима прохода через Балтийские проливы[9].

Сегодня же, как и 150 лет назад, только одно государство фактически определяет порядок прохода судов и пролета летательных аппаратов через морскую артерию, являющуюся единственным выходом из замкнутого Балтийского моря в Атлантический океан. Балтийские проливы — неразрывная часть Мирового океана, где установлен специальный правовой режим судоходства, и в силу этого Дания имеет ограниченный суверенитет над данными морскими водами. Подчеркивая этот факт, А.Л. Колодкин заключает: «В этом состоит существенное своеобразие режима таких проливов: совмещение суверенитета припроливных государств с правом судов всех других государств на беспрепятственный, свободный проход»[10].

Необходимо отметить, что морской акватории Балтийского моря придается важное значение в контексте развития транспортного коридора Восток — Запад. В силу увеличения интенсивности судоходного движения не исключена вероятность и его ограничения датскими властями, как это происходит в отношении Черноморских проливов.

В данном случае не совсем удачным решением вопроса будет ссылка на сложившийся международно-правовой обычай[11], определяющий право пролета летательных аппаратов и прохода иностранных судов, в том числе военных кораблей, через эти проливы. Если право военных кораблей и летательных аппаратов на проход через Балтийские проливы базируется на обычной норме международного права, то какое их количество может одновременно пройти — это уже прерогатива властей Дании. В том и заключается суть вопроса, когда одно государство, руководствуясь не только соображениями обеспечения безопасности судоходства, а иногда и политическими факторами, определяет режим прохода судов и пролета летательных аппаратов. Как отмечает Б.М. Клименко, «характерной чертой развития современного международного права является возрастание числа договорных норм. Международные договоры постепенно вытесняют международно-правовые обычаи. Основная сложность применения обычно-правовых норм заключается в недостаточной ясности их содержания. Каждое государство имеет свои нюансы в понимании такой нормы. И не всегда очевидно, существует ли вообще какое-то правило в качестве обычно-правовой нормы для всех государств»[12]. В этой связи нужно отметить, что степень определенности содержания договорных норм, как правило, выше, чем норм обычных.

Учитывая эти аспекты, было бы своевременно внести в повестку работы Совета государств Балтийского моря вопрос о пересмотре Копенгагенского трактата и заключении нового международного договора по режиму Балтийских проливов по аналогии с Конвенцией о режиме Черноморских проливов 1936 года, которая подробно регламентирует порядок осуществления судоходства и, что весьма важно, ограничение иностранного военного мореплавания.

Эта необходимость вызывается не только тем, что право прохода иностранных военных кораблей через Балтийские проливы должно базироваться на четко сформулированной договорной основе, но и тем обстоятельством, что отсутствует единое понимание государствами режима прохода судов в случае вооруженного конфликта. Хотя решение данной проблемы представить сложно, поскольку большинство государств Балтии являются членами Организации Североатлантического договора и имеют единую политику в вопросах военного мореплавания на Балтике. Если обратиться к истории принятия Копенгагенского трактата, то необходимо учесть факт поражения Российской империи в Крымской войне 1854—1855 гг., вследствие которого, как отметил Д. Коломбос, притязание на закрытие Балтийского моря было окончательно отвергнуто Конвенцией 1857 года[13].

Тем не менее в силу динамизма межгосударственного сотрудничества нормативные акты, чтобы сохранить свою действенность, подлежат своевременному пересмотру, изменению, обновлению в соответствии с изменившимися потребностями международной жизни[14]. Не может в качестве аргумента противников пересмотра Копенгагенского трактата рассматриваться признание того факта, что власти одного государства эффективно осуществляют регламентацию режима проливов. Главное здесь состоит в пересмотре устаревшего международного соглашения в соответствии с реалиями сегодняшнего дня в стратегически важном районе мира на основе норм международного права, которые позволяют государствам Балтии поставить вопрос о пересмотре Копенгагенского трактата. В этой связи важно отметить, что возможность пересмотра международного соглашения на основе общего согласия государств предусмотрена в ст. 39 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года (далее — Венская конвенция).

По этому поводу С.А. Гуреев отмечает: «Дания не нашла возможности обратиться к участникам Копенгагенского трактата и другим заинтересованным государствам с предложением на многосторонней основе дополнить и уточнить положения давно принятого договора, чтобы привести его в соответствие с современными условиями регулирования прохода судов и пролета летательных аппаратов через международные проливы, а пошла по пути решения чисто международно-правовых вопросов с помощью односторонних национальных правовых действий, которые не отвечают, на наш взгляд, интересам международного сообщества, противоречат сложившимся по некоторым вопросам обычным нормам и не учитывают тенденции регулирования режима прохода судов и пролета летательных аппаратов через международные проливы, наметившиеся на III Конференции ООН по морскому праву»[15].

Об этом свидетельствует, как утверждает С.А. Гуреев, «последний по времени принятия правовой акт Дании — Указ 1976 г. о режиме Балтийских проливов. В нем был ужесточен режим прохода через проливы иностранных военных кораблей и допуска военных самолетов в воздушное пространство над Балтийскими проливами, что противоречит обычной норме международного права о свободе прохода военных кораблей, свободе пролета летательных аппаратов над международными проливами. Вопреки этой норме территориальные воды Дании были разделены на внутренние и внешние. Если во внешних существует свобода прохода судов и пролета летательных аппаратов, за исключением проходов Дрогден и Холлендердюб, то во внутренних действует уведомительный порядок прохода для иностранных военных кораблей. Еще более жесткий порядок установлен в отношении их прохода через пролив Малый Бельт, объявленный внутренними водами Дании, для следования через которые необходимо получать предварительное разрешение, запрашиваемое по дипломатическим каналам за восемь дней до прохода. Для пролета над Балтийскими проливами иностранных воздушных военных судов согласно датскому Указу 1976 г. необходимо получить предварительное разрешение по дипломатическим каналам»[16].

Если проанализировать общие международно-правовые нормы, то возникает вопрос о соотношении сложившегося режима прохода через Балтийские проливы, который практически определяется национальным законодательством Дании, и положений Венской конвенции относительно императивных норм jus cogens. При этом следует иметь в виду, что в настоящее время не существует международного договора и универсального международного документа, в котором давался бы перечень императивных принципов международного права[17]. Согласно господствующей в западной международной литературе концепции, общее международное право представляет собой только обычное право[18]. Несмотря на некоторые сомнения ряда членов Комиссии международного права при работе над проектом статей по праву договоров, в конечном счете все они пришли к выводу, что современное общее международное право содержит правовые нормы, от которых государства не могут отступать путем заключения локальных договоров[19].

Статья 53 Венской конвенции характеризует императивную норму общего международного права как норму, «которая принимается и признается международным сообществом государств в целом как норма, отклонение от которой недопустимо и которая может быть изменена только последующей нормой общего международного права, носящей такой же характер». Статья 64 Венской конвенции особо отмечает, что если возникает новая императивная норма (jus cogens) общего международного права, то любой существующий договор, который оказывается в противоречии с этой нормой, становится недействительным.

Известно, что советская и в последующем российская доктрина международного права относит к императивным нормам принципы международного права, перечисленные в Уставе ООН 1945 года и в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН 1970 года, а также в Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 года. Например, Л.А. Алексидзе подчеркивает: «Понятие jus cogens в международном праве включает в себя лишь те нормы (принципы), которые составляют основу правопорядка и имеют важнейшую морально-политическую ценность для современного уровня цивилизации. В этом международный jus cogens схож с “публичным порядком”, но лишь в той части, которая состоит из норм позитивного, установленного или санкционированного государством права, т. е. исключая чисто моральные категории, не признаваемые государствами в качестве источника международного права»[20].

Между тем отнесение только закрепленных в вышеперечисленных актах принципов международного права к императивным нормам свидетельствовало бы о неэффективности всей системы международного права, ибо непосредственно практическую роль в межгосударственных отношениях играют в первую очередь отраслевые принципы международного права.

При этом возникает вопрос применительно к такому отраслевому принципу международного морского права, как свобода открытого моря, и вытекающему из нее принципу свободы судоходства, например: считался бы договор недействительным, если какая-либо группа государств в договорном порядке установила бы запрет на плавание морских судов в определенном морском районе, который издавна служил важным морским коммуникационным путем осуществления международного судоходства?

Скорее всего, международное сообщество сочло бы подобный договор недействительным по причине противоречия такому общепризнанному принципу международного права, как свобода судоходства, и того, что вышеназванный принцип уже закреплен в универсальном международном акте — Конвенции ООН 1982 года, участниками которой являются свыше 140 государств. Следовательно, императивные принципы и нормы, содержащиеся в ее положениях, могут также считаться императивными нормами общего международного права, отступление от которых недопустимо. Именно универсальность применения этих принципов и их всеобщая юридическая обязательность должны быть одними из основных признаков отнесения их к нормам jus cogens (за исключением диспозитивных норм Конвенции).

В этом плане право государств на транзитный проход через международные проливы должно также считаться одним из императивных принципов международного права. Причем впервые эту точку зрения изложил профессор К.А. Бекяшев применительно к режиму прохода через Черноморские проливы[21]. Безусловно, в момент принятия Конвенции ООН 1982 года право транзитного прохода государств через международные проливы не могло иметь того значения, которое оно приобрело со вступлением документа в силу и расширением количества участников данного универсального договора. Следовательно, характер развития и возросшее значение права транзитного прохода в интересах международного судоходства неизбежно ставит его в противоречие со ст. 35 Конвенции ООН 1982 года.

Ведь, как справедливо отметил Г.И. Тункин, «повышение роли международного права в международных отношениях происходит не путем движения к мировому государству и ликвидации государственного суверенитета, а в результате развития и укрепления основных принципов и норм действующего международного права, внедрения в него новых принципов и норм, направленных на развитие международного сотрудничества и обеспечение мирного сосуществования государств на основе равноправия, суверенитета и невмешательства во внутренние дела»[22].

Так, согласно нормам Конвенции ООН 1982 года все суда при проходе через международные проливы обладают правом транзитного прохода независимо от ширины пролива. Транзитный проход представляет собой осуществление судоходства и полета с единственной целью — непрерывного и быстрого транзита через пролив между одной частью открытого моря или исключительной экономической зоны и другой частью открытого моря или исключительной экономической зоны. Однако требование о непрерывном и быстром транзите не исключает проход через пролив для целей входа, выхода или возвращения из государства, граничащего с проливом, при соблюдении условий входа в такое государство (п. 2 ст. 38 Конвенции). При этом правом транзитного прохода пользуются все морские суда, военные корабли, гражданские воздушные суда и другие летательные суда без каких-либо ограничений.

Как видно, нормы Конвенции ООН 1982 года не содержат правил об уведомительном и разрешительном порядке прохода иностранных военных кораблей и авиации и тем более количества проходящих военных кораблей. Это право со вступлением в силу 16 ноября 1994 г. данного международного договора является безусловным и императивным правилом в сфере международного судоходства. Следовательно, те международные акты, которые исключены в договорном порядке из сферы регулирования части III Конвенции ООН 1982 года, должны быть унифицированы в соответствии с ее положениями. Необходимо учитывать также и то, что право транзитного прохода через международные проливы, являющиеся в случае с Балтийским морем единственным выходом в Атлантический океан и имеющие решающее значение для безопасности и стабильного развития региона, должно послужить одним из оснований отнесения этих актов к императивным нормам общего международного права.

В заключение еще раз отметим, что, хотя как таковой международной проблемы, связанной с осуществлением свободы судоходства через Балтийские проливы, не существует, тем не менее анализ вышеназванных аспектов дает основание настаивать на необходимости изменения Копенгагенского трактата. И, пожалуй, главный вывод заключается в том, что сложившийся режим прохода через Балтийские проливы может противоречить действующим  нормам общего международного права.

Библиография

1 В состав Балтийских проливов входят Большой Бельт, Малый Бельт и Зунд, через которые пролегают единственные морские пути, соединяющие Балтийское море с Северным морем и Атлантическим океаном. Большой Бельт — самый глубокий и широкий из этих проливов. Минимальная ширина составляет 18,5 км, максимальная — 28,2 км. Средняя глубина пролива доходит до 25 м в северной части и до 66 м в южной.

2 Морское право: официальный текст Конвенции ООН по морскому праву с приложениями и предметным указателем. — Нью-Йорк, 1984.

3 Международное публичное право: учеб.  /отв. ред. К.А. Бекяшев. 4-е изд., перераб. и доп. — М., 2005. С. 526.

4 Действующее международное право: в 3 т. // сост. Ю.М. Колосов, Э.С. Кривчикова. — М., 1997. Т. 3. С. 525.

5 См.: Гуцуляк В.Н. Международно-правовые проблемы современного торгового мореплавания: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — М., 2003. С. 118 [Электронный ресурс] (Из фондов Российской государственной библиотеки). С. 118.

6 См.: Мировой океан и международное право: открытое море; международные проливы; архипелажные воды / отв. ред. А.П. Мовчан, А. Янков. — М., 1988. С. 131.

7 Совет государств Балтийского моря (СГБМ) был учрежден 5—6 марта 1992 г. в Копенгагене на конференции министров иностранных дел стран Балтийского моря. В него вошли Германия, Дания, Латвия, Литва, Норвегия, Польша, Россия, Финляндия, Швеция, Эстония, а также Комиссия европейских сообществ. В 1995 году в состав СГБМ была принята Исландия. В повестку работы Совета вносятся различные вопросы, связанные с освоением морской и прилегающей акватории Балтийского моря.

8 Действующее международное право. Т. 3. С. 530.

9 См.: Мировой океан и международное право. С. 131.

10 Колодкин А.Л. Международное морское право // Международное право: учеб. / отв. ред. Г.И. Тункин. — М., 1982. С. 432.

11 Во многих научных трудах по морскому праву отмечается, что проход военных кораблей (а также пролет самолетов) через Балтийские проливы является свободным и осуществляется на основании международного обычая. — См.: Бараболя П.Д., Иванащенко Л.А., Колесник Д.Н. Международно-правовой режим важнейших проливов и каналов. — М., 1965. С. 43; Молодцов С.В. Правовой режим морских вод. — М., 1982. С. 162, 168; Его же. Международное морское право. — М., 1987. С. 230—233; Лопатин М.Л. Международные проливы и каналы: правовые вопросы. — М., 1985. С. 8—114.

12 Клименко Б.М. Проблема эффективности международного права // Советский журнал международного права. 1991. № 2. С. 7.

13 См.: Коломбос Д. Международное морское право. — М., 1953. С. 138.

14 См.: Мингазов Л.Х. Эффективность норм международного права: теоретические проблемы // Рукопись докторской диссертации. — Казань, 2000. С. 163.

15 Международное морское право: учеб. пособие / под ред. С.А. Гуреева. — М., 2003. С. 195.

16 Там же.

17 См.: Международное право: учеб. / под ред. Л.Н. Шестакова. — М., 2005. С. 66.

18 Там же. С. 20.

19 См.: Алексидзе Л.А. Некоторые вопросы теории международного права: императивные нормы jus cogens. — Тбилиси, 1982. С. 16.

20 Алексидзе Л.А. Указ. соч. С. 226.

21 См. журнал «Морское право и практика» за 2006 год.

22 Тункин Г.И. Вопросы теории международного права. — М., 1962. С. 197.