Пределы ограничения прав граждан в сфере занятости населения

УДК 342.7

Страницы в журнале: 27-31

Е.Е. Орлова,

кандидат юридических наук, доцент, директор Юридического института Тамбовского государственного технического университета Россия, Тамбов elenaorlowa@yandex.ru

Анализируются пределы ограничения прав граждан в сфере занятости населения. Обобщение постановлений и определений Конституционного Суда позволяет автору выявить правовые позиции в отношении данных пределов.

Ключевые слова: права граждан, правовые гарантии, органы службы занятости, подходящая работа, защита от безработицы, социальное обеспечение.

В  тексте Конституции Российской Федерации 1993 года (далее — Конституция РФ) [2] нашли отражение общепризнанные международные принципы и нормы. В ст. 29 Всеобщей Декларации прав человека 1948 года [1] закреплено, что при осуществлении своих прав человек должен подвергаться только таким ограничениям, которые установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других лиц и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе. В иных международно-правовых актах (ст. 4 и 8 Международного пакта «Об экономических, социальных и культурных правах» от 16.12.1966 [4], ст. 12, 18, 19, 21 Международного пакта «О гражданских и политических правах» от 16.12.1966 [3]) содержатся положения, совпадающие по сути и общей направленности с положениями Всеобщей декларации прав человека.

Перечисленные нормы закрепляют общие начала определения пределов ограничения прав граждан. Применение их на практике вызывает немало вопросов. В этой связи особую роль приобретают соответствующие правовые позиции Конституционного Суда РФ.

На сегодняшний день сложилась уже довольно обширная практика Конституционного Суда РФ, рассматривающего, в том числе, и заявления о признании неконституционными статей Закона РФ от 19.04.1991 № 1032-1 (ред. от 02.07.2013) «О занятости населения в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу 01.09.2013) (далее — Закон РФ № 1032-1), ограничивающих права в сфере занятости населения и их гарантии. Анализ и обобщение постановлений и определений Конституционного Суда позволяет выявить следующие правовые позиции в отношении пределов ограничения прав в сфере занятости населения.

1. Права граждан в сфере занятости могут быть ограничены только федеральным законом в строго определенных Конституцией РФ (ст. 55) случаях, т.е. эти ограничения преследуют конституционно значимые цели.

Ограничение прав человека детерминировано, продиктовано необходимостью защиты конституционно признаваемых ценностей и обеспечивает необходимый баланс между интересами личности, государства и общества. Так, например, в определении Конституционного Суда РФ № 105-О от 06.02.2003 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Аванова Александра Яковлевича на нарушение его конституционных прав положением пункта 2 статьи 3 Закона Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» [5] отмечается, что введение требования учета (регистрации) безработных граждан по месту жительства не направлено на ущемление их права на защиту от безработицы. Напротив, оно обусловлено необходимостью создать наиболее благоприятные условия для поиска территориальными органами службы занятости подходящей гражданину работы в пределах именно той местности, где он проживает. Вместе с тем, учитывая, что реализация указанного права предполагает получение соответствующего материального пособия, законодатель вправе предусматривать в федеральном законе как порядок и условия приобретения статуса безработного, так и определенные организационно-учетные правила, с одной стороны способствующие беспрепятственной реализации каждым права на защиту от безработицы, включая право на получение предусмотренного в этом случае пособия, а с другой — исключающие возможность злоупотребления данным правом, в частности путем его реализации не только по месту жительства. При этом из ч. 3 ст. 37 Конституции РФ не вытекает возможность выбора гражданином по своему усмотрению любых способов и процедур реализации права на защиту от безработицы. Напротив, соответствующая конституционная норма предполагает право и обязанность государства установить на законодательном уровне механизм и условия реализации данного права.

Таким образом, само по себе введение регистрации гражданина в качестве безработного по месту жительства — направленное на обеспечение организационных и иных условий социальной защиты безработных в различных формах, включая поиск подходящей работы, в том числе с учетом места жительства гражданина, а также имеющее целью предотвращение возможных злоупотреблений правом и, соответственно, защиту прав и законных интересов иных граждан от неправомерного расходования средств на выплату пособий по безработице за счет уплачиваемых ими налогов — не может рассматриваться как нарушающее конституционное право на защиту от безработицы и ограничивающее государственные гарантии занятости граждан, предоставляемые в рамках реализации конституционных прав, закрепленных в ч. 1 и 3 ст. 37 Конституции РФ, и в силу этого не согласующееся со ст. 17, ч. 1 и 2 ст. 19 и ст. 27 Конституции РФ.

2. Вводимые федеральным законом ограничения в сфере занятости населения не должны затрагивать само существо того или иного права и приводить к утрате его реального содержания.

Так, Конституционный Суд РФ в постановлении от 16.12.1997 № 20-П «По делу о проверке конституционности положения абзаца шестого пункта 1 статьи 28 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 года “О занятости населения в Российской Федерации» в редакции от 20 апреля 1996 года”» [8] признал норму, устанавливающую ограничение оплаты периода временной нетрудоспособности безработных граждан 30 календарными днями в течение 12-месячного периода безработицы или всего периода обучения по направлению органов службы занятости, не соответствующей Конституции РФ.

Конституция РФ гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (ч. 1 ст. 39).

Перечень случаев (социальных рисков), с которыми названная конституционная норма связывает право каждого человека на социальное обеспечение, не носит исчерпывающего характера. Вместе с тем, относя установление таких случаев к сфере регулирования законом, она подтверждает конституционное значение существования социального обеспечения в каждом из названных в ней и предусмотренных законом случаев. Такие случаи обычно характеризуются невозможностью иметь заработок (трудовой доход) или его утратой либо недостаточностью для жизнеобеспечения человека и нетрудоспособных членов его семьи.

Провозглашенные в Конституции РФ цели политики РФ как социального государства (ч. 1 ст. 7) предопределяют обязанность государства заботиться о благополучии своих граждан, их социальной защищенности, и если в силу возраста, состояния здоровья или по другим, не зависящим от него причинам, человек трудиться не может и не имеет дохода для обеспечения прожиточного минимума себе и своей семье, то он вправе рассчитывать на получение соответствующей помощи, материальной поддержки со стороны государства и общества. Поэтому Конституция РФ связывает обязанности социального государства не только с охраной труда и здоровья людей, установлением гарантированного минимального размера оплаты труда, но и с обеспечением государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развитием системы социальных служб, установлением государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты (ч. 2 ст. 7). Следовательно, развитие системы социального обеспечения как составной части социальной защиты населения является необходимым условием достижения целей социального государства.

Социальное обеспечение осуществляется посредством денежных выплат (пенсий, социальных пособий и др.), предоставления гражданам натуральных видов содержания, социальных услуг за счет средств обязательного социального страхования, бюджетных ассигнований и иных источников. И хотя социальное обеспечение охватывает различные виды помощи, поддержки, его основное содержание заключается именно в материальном обеспечении, предоставлении человеку средств к существованию, на что указывает и ч. 2 ст. 39 Конституции РФ, согласно которой государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом.

Конституция РФ закрепляет право каждого на защиту от безработицы (ч. 3 ст. 37). Такая защита обеспечивается наряду с иными мерами материальной поддержкой граждан, не имеющих работы и заработка, трудового дохода и официально признанных безработными.

Согласно Закону РФ № 1032-1, государство гарантирует безработным гражданам оказание социальной поддержки, основной формой которой является выплата пособия по безработице, в течение определенного законом срока, а в период профессиональной подготовки, повышения квалификации, переквалификации по направлению органов службы занятости — выплата стипендии. Целевое назначение пособия по безработице (стипендии) состоит в том, чтобы предоставить указанным лицам временный источник средств к существованию. К гарантиям социальной поддержки безработных Закон РФ № 1032-1 относит и оплату периода их временной нетрудоспособности.

Данная выплата, по существу, представляет собой пособие по временной нетрудоспособности, право на получение которого обусловлено наличием у безработного права на получение пособия по безработице (стипендии), производно от него и имеет своей целью возместить безработному временную потерю в связи с нетрудоспособностью гарантированного Законом РФ № 1032-1 пособия по безработице (стипендии), компенсировать этот утраченный доход. Не меняет ее природы и тот факт, что выплачивается она, согласно Закону РФ № 1032-1, так же как и пособие по безработице (стипендия), из средств Государственного фонда занятости населения РФ, а не Фонда социального страхования РФ, финансирующего выплаты пособий по временной нетрудоспособности, поскольку решение вопроса о том, за счет средств какого из этих фондов целесообразно осуществлять данную выплату, является прерогативой законодателя.

Следовательно, регламентация порядка и условий оплаты безработным гражданам периода их временной нетрудоспособности не может осуществляться без учета характера и целевого назначения производимой выплаты, вне связи с содержанием законодательных и иных нормативных правовых актов в сфере социального обеспечения, его принципами и целями.

Установленное федеральным законом социальное обеспечение в случае безработицы гарантируется Конституцией РФ наравне с социальным обеспечением по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей. Невыплата пособия по безработице в связи с временной нетрудоспособностью безработного, если безработный имеет право на его получение, должна возмещаться другой выплатой по системе социального обеспечения, которая предоставляла бы ему источник средств к существованию на этот период.

Между тем, устанавливая оплату безработным периода их временной нетрудоспособности не свыше 30 календарных дней, Закон РФ № 1032-1 не предусматривает мер материальной поддержки указанных лиц при продолжении временной нетрудоспособности свыше этого срока, которые позволяли бы в какой-то степени компенсировать потерю ими дохода в виде пособия по безработице (стипендии). Статьей 36 Закона РФ № 1032-1 предусмотрена возможность оказания органами службы занятости материальной и иной помощи безработным гражданам лишь при утрате ими права на пособие по безработице в связи с истечением периода его выплаты, установленного законодательством РФ о занятости населения. В рассматриваемом же случае речь не идет об истечении срока выплаты пособия по безработице, и право на его получение гражданин не утрачивает, выплата пособия фактически приостанавливается и возобновляется после окончания временной нетрудоспособности.

Не могут рассматриваться в качестве адекватной и достаточной компенсации предписания п. 2 ст. 28 и п. 4 ст. 35 Закона РФ № 1032-1, согласно которым период временной нетрудоспособности безработного не засчитывается в общий период выплаты пособия по безработице, а также не прерывает его трудового стажа и засчитывается в общий трудовой стаж. Не является равноценной заменой материальной поддержки в период временной нетрудоспособности, продолжающейся свыше 30 календарных дней, и продление общего срока выплаты пособия по безработице после выздоровления.

Какое-либо минимальное материальное обеспечение в рамках системы социального обеспечения не гарантировано в достаточной степени безработным гражданам и другими федеральными законами, а также иными нормативными правовыми актами федерального уровня. Федеральное законодательство о государственной социальной помощи малоимущим семьям (гражданам), предоставление которой позволило бы обеспечить безработным, находящимся в тяжелой жизненной ситуации в связи с болезнью и отсутствием работы, минимальные средства к существованию, до настоящего времени не принято. Таким образом, при продолжении временной нетрудоспособности более 30 календарных дней безработный гражданин практически остается без материальной поддержки государства. Между тем отсутствие у безработного в этот период каких-либо средств к существованию может поставить под угрозу его жизнь и здоровье, повлечь стойкую утрату трудоспособности (инвалидность).

С учетом этого установление для безработных граждан предельного 30-дневного срока оплаты периода их временной нетрудоспособности в течение 12-месячного периода безработицы или всего периода обучения по направлению органов службы занятости при отсутствии надлежащих законодательных гарантий предоставления им иного источника средств к существованию (минимального материального обеспечения) в рамках системы социального обеспечения при продолжении временной нетрудоспособности свыше указанного срока, по сути, является лишением их права на социальное обеспечение за период временной нетрудоспособности, превышающий 30 календарных дней, что не соответствует ч. 1 ст. 39 Конституции РФ.

3. Ограничение прав в сфере занятости не должно нарушать принципа равенства субъектов этих прав.

В своей жалобе в Конституционный Суд РФ гражданка Г.И. Чернига оспаривала конституционность примененных в ее деле положений Закона РФ № 1032-1 (п. 2 ст. 32) [6], в соответствии с которыми по предложению органов службы занятости при отсутствии возможности для трудоустройства безработным гражданам, уволенным в связи с сокращением численности или штата работников организации, с их согласия может назначаться пенсия на период до наступления возраста, дающего право на трудовую пенсию по старости, в том числе досрочно назначаемую трудовую пенсию по старости, но не ранее чем за два года до наступления соответствующего возраста.

В просьбе оформить в соответствии с п. 2 ст. 32 Закона РФ № 1032-1 досрочно трудовую пенсию решением директора Левокумского районного центра занятости населения ей было отказано. Законность и обоснованность отказа подтверждены вступившим в законную силу решением Левокумского районного суда Ставропольского края.

В определении Конституционного Суда РФ от 18.11.2004 № 400-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Черниги Галины Ивановны на нарушение ее конституционных прав положениями статьи 32 Закона Российской Федерации “О занятости населения в Российской Федерации”» подчеркивается, что в ч. 1 ст. 39 Конституции РФ в соответствии с целями социального государства, закрепленными в ч. 1 ст. 7, каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.

Осуществление государством конституционной обязанности по установлению гарантий социальной защиты предполагает учет особенностей положения определенных категорий граждан, для которых государственная поддержка является необходимым источником средств к существованию. Правовые основания предоставления социальной помощи, круг лиц, на которых она распространяется, ее виды и размеры устанавливаются законом (ч. 2 ст. 39 Конституции РФ).

Что касается п. 2 ст. 32 Закона РФ № 1032-1, то содержащаяся в нем норма, наделяя органы службы занятости правом при определенных обстоятельствах предлагать соответствующим категориям безработных граждан досрочное назначение трудовой пенсии, направлена на повышение их социальной защищенности и, следовательно, не может рассматриваться как нарушающая какие-либо конституционные права и свободы. Вместе с тем из содержания данной нормы не следует, что органы службы занятости, осуществляя свои полномочия, могут действовать произвольно, а законность и обоснованность их действий и решений не подлежит судебному контролю.

4. Ограничение прав в сфере занятости должно быть соразмерным, обеспечивать баланс соответствующих конституционных прав и свобод сторон трудового отношения, оптимальное согласование интересов сторон правоотношения в сфере занятости.

В своей жалобе в Конституционный Суд РФ гражданин А.Д. Красильников оспаривал конституционность абз. 4 п. 3 ст. 35 Закона РФ № 1032-1 [7], согласно которому выплата пособия по безработице может быть приостановлена на срок до трех месяцев в случае нарушения безработным условий и сроков перерегистрации в качестве безработного. По мнению заявителя, данное положение лишает социальной поддержки нуждающегося в ней лица и умаляет охраняемое государством достоинство личности, что противоречит ч. 1 ст. 21 и ч. 3 ст. 37 Конституции РФ.

Как следует из правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в определении от 20.11.2003 № 426-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Красильникова Александра Дмитриевича на нарушение его конституционных прав абзацем четвертым пункта 3 статьи 35 Закона Российской Федерации “О занятости населения в Российской Федерации”», установленная оспариваемым положением возможность приостановления выплаты пособия по безработице обусловлена предъявляемым к безработному требованием своевременного прохождения перерегистрации (Порядок регистрации безработных граждан в соответствии со ст. 3 Закона РФ № 1032-1 утвержден Постановлением Правительства РФ от 22.04.1997 № 458) [9]. Именно соблюдение этого требования является основанием выплаты пособия не реже двух раз в месяц (п. 6 ст. 31 Закона РФ № 1032-1).

Таким образом, оспариваемое положение — в системной связи с названной нормой — направлено не только на исключение злоупотребления правом со стороны получателя пособия по безработице, но и на обеспечение регулярности выплаты ему пособия, что не может рассматриваться как нарушение конституционных норм, на которые ссылается заявитель. К тому же законодатель не установил обязательность приостановления выплаты пособия, что позволяет уполномоченному органу с учетом конкретной ситуации отказываться от применения такой санкции.

Список литературы

1. Всеобщая Декларация прав человека (принята Генеральной ассамблеей ООН 10.12.1948) // Российская газета. 1995. 5 апреля.

2. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Российская газета. 1993. № 237.

3. Международный пакт «О гражданских и политических правах» от 16.12.1966 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1976. № 17. Ст. 291.

4. Международный пакт «Об экономических, социальных и культурных правах» от 16.12.1966 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1976. № 17. Ст. 291.

5. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 06.02.2003 № 105-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Аванова Александра Яковлевича на нарушение его конституционных прав положением пункта 2 статьи 3 Закона Российской Федерации “О занятости населения в Российской Федерации”» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2003. № 4.

6. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 18.11.2004 № 400-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Черниги Галины Ивановны на нарушение ее конституционных прав положениями статей 4 и 32 Закона Российской Федерации “О занятости населения в Российской Федерации”» [текст определения официально опубликован не был]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

7. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 20.11.2003 № 426-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Красильникова Александра Дмитриевича на нарушение его конституционных прав абзацем четвертым пункта 3 статьи 35 Закона Российской Федерации “О занятости населения в Российской Федерации”» [текст определения официально опубликован не был]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

8. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16.12.1997 № 20-П «По делу о проверке конституционности положения абзаца шестого пункта 1 статьи 28 Закона Российской Федерации от 19.04.1991 “О занятости населения в Российской Федерации» в редакции от 20.04.1996 года”» // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5878.

9. Постановление Правительства Российской Федерации от 22.04.1997 № 458 «О порядке регистрации безработных граждан» // СЗ РФ. 1997. № 17. Ст. 2009.