Дифференциация административной ответственности: понятие, критерии, значение

УДК 342.924

Страницы в журнале: 24-29

А.Н. Жеребцов,

доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры  административной деятельности органов внутренних дел Краснодарского университета МВД России Россия, Краснодар admgan2066@yandex.ru

А.Н. Вертинская,

адъюнкт кафедры административного права и административной деятельности  органов внутренних дел Орловского юридического института МВД России им. В.В. Лукьянова Россия, Орел albinosik31@gmail.com

Исследуется вопрос дифференциации административной ответственности с учетом перспектив будущей кодификации административно-деликтного законодательства. Высказывается мнение, что дифференциацию административной ответственности следует рассматривать как принцип, на основе которого осуществляется правотворчество и правоприменение в сфере административной ответственности, и как метод законодательной регламентации и применения норм об административной ответственности. Затрагивается вопрос о критериях межотраслевой и отраслевой дифференциации административной ответственности, отмечается значение этой ответственности для правотворческой и правоприменительной административной юрисдикционной деятельности. Авторы считают, что в основе дифференциации любого вида юридической ответственности лежат характер и содержание охраняемого общественного отношения, определяют значение дифференциации административной ответственности как одного из принципов законодательного закрепления и осуществления административной ответственности в Российской Федерации.

Ключевые слова: дифференциация, индивидуализация, административная ответственность, законотворчество, кодификация, административно-деликтное законодательство, административно-правовая санкция, административное наказание, правовые позиции, технико-юридический прием.

Дифференциация ответственности — активно исследуемая проблема уголовно-правовой и административно-правовой науки. Вместе с тем при всей значимости данного вопроса для современного развития административно-деликтного законодательства и предстоящей третьей его кодификации остается нерешенным ряд научно-теоретических и практических аспектов дифференциации административной ответственности.

Научные и практические работники достаточно часто оперируют близкими к дифференциации административной ответственности понятиями дифференциации административного наказания, индивидуализации административной ответственности. До конца не разрешенными остаются проблемы многоаспектности и критериев дифференциации административной ответственности, ее значения для деятельности правотворческих и правоприменительных органов, что актуализирует потребность в дальнейшем исследовании приведенных вопросов.

Дифференциация административной ответственности — явление многоаспектное. Как отмечают Д.А. Липинский и А.А. Мусаткина, «дифференциацию административной ответственности можно рассматривать, во-первых, как принцип административной ответственности; во-вторых, как направление правовой политики в соответствующей сфере юридической ответственности (в данном случае административно-правовой); в-третьих, как основу для реализации индивидуализации юридической ответственности правоприменителем» [6, с. 1].

Приведенные справедливые замечания, по нашему мнению, нуждаются в определенном уточнении. Рассмотрение дифференциации административной ответственности как одного из основополагающих начал (принципов) юридической ответственности выступает в том числе принципом правовой политики в сфере административной ответственности, одновременно являясь основополагающим началом для индивидуализации административной ответственности. Теория правовой политики вряд ли позволит признать, что дифференциация административной ответственности представляет собой направление правовой политики в сфере административной ответственности, так как в теории приоритет правовой политики рассматривается как некая стратегическая перспектива осуществления правовой политики в определенной области, характеризующаяся как нечто внешнее по отношению к политической деятельности государства [2, с. 66; 3; 4].

Полагаем, в этой связи дифференциацию административной ответственности уместно рассматривать прежде всего как научно сформулированный, но не нашедший нормативно-правового выражения принцип построения системы норм административно-деликтного законодательства.

И.В. Максимов справедливо отмечает, что «законодатель сформировал в Общей части КоАП РФ такой институт, как освобождение от административной ответственности, который универсально дифференцирует ответственность по всей Особенной части КоАП РФ, поскольку применим (в различной степени) практически к любому составу административного правонарушения» [8, с. 89]. Указанный принцип объективно необходим как в процессе формирования отрасли административно-деликтного права [7, с. 81—84; 8; 9; 11, с. 175—182], так и при применении норм данной отрасли права в ходе привлечения правонарушителя к административной ответственности.

Д.А. Липинский и А.А. Мусаткина в этой связи пишут: «В любом случае как на отраслевом, так и на межотраслевом уровнях дифференциация юридической ответственности связана с законодательным процессом, но не сводится полностью к нему» [6, с. 2].

Представляется, что данное назначение дифференциации административной ответственности является главенствующим. При этом первичность его заключается в законодательном обеспечении административной ответственности, повышении эффективности реализации иных принципов юридической ответственности [13, с. 54—56]. В свою очередь правоприменительное значение дифференциации административной ответственности состоит, с одной стороны, в квалификации совершенного административного правонарушения, а с другой — в назначении административного наказания, применении общих начал административно-правовых санкций.

Во-вторых, дифференциацию административной ответственности следует рассматривать как технико-юридический инструмент (метод), посредством которого законодатель наравне с иными средствами юридической техники осуществляет построение норм административно-деликтного закона. Дифференциация как технико-юридический инструмент (метод) способствует построению не только охранительной административно-деликтной нормы в целом, но и ее частей — диспозиции и, в большей степени, административно-правовой санкции посредством применения критериев такой дифференциации.

В данной связи дифференциация административного наказания выступает необходимым условием обеспечения дифференциации административной ответственности в целом. Здесь уместно отметить, что под административной ответственностью мы понимаем комплексное материально-правовое охранительное и процессуально-правовое отношение, возникающее между правонарушителем и государством (материально-правовой аспект), а также между правонарушителем и лицами, привлекающими его к ответственности (процессуальный аспект), в связи с совершенным административным правонарушением, предусмотренным в Особенной части административно-деликтного закона (закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях), результатом которого выступает применение вида и меры административного наказания, выраженного в административно-правовой санкции. Речь идет именно о дифференциации административной ответственности, а не дифференциации административного наказания.

Таким образом, сущность дифференциации административной ответственности заключается, по нашему мнению, с одной стороны, в одном из принципов административной ответственности, выражающем правовые основы законодательного конструирования административно-деликтного закона, а также квалификации составов административных правонарушений и назначения вида и размера административного наказания, а с другой стороны, в методе, применяемом при осуществлении правотворческой деятельности по разработке и принятию административно-деликтного закона.

В контексте изложенного необходимо признать, что для раскрытия содержания принципа дифференциации административной ответственности следует определиться с понятием и критериями такой дифференциации. Понимание дифференциации юридической ответственности было предметом активного исследования как теоретико-правовой, так и отраслевой юридической науки. Так, представители теоретической науки считают, что «дифференциация юридической ответственности бывает межотраслевая и отраслевая. На межотраслевом уровне происходит первоначальное деление, отнесение тех или иных деяний к соответствующему отраслевому виду юридической ответственности в соответствии с его типовыми характером и степенью общественной опасности, спецификой предмета правового регулирования и иных обстоятельств. На отраслевом уровне уже закрепляются соответствующие санкции за то или иное деяние, формулируются квалифицированные и особо квалифицированные виды правонарушений с более строгими санкциями за их совершение» [6, с. 2]. Здесь стоит подчеркнуть, что дифференциация ответственности носит отраслевой и межотраслевой характер и в зависимости от этого имеет разное назначение, но основывается на типовом характере и степени общественной опасности, специфике предмета правового регулирования и иных обстоятельств правонарушения.

В другом случае теоретики права исходят из того, что дифференциация ответственности — это «установление в законе различных ее видов (форм) в зависимости от наиболее типичных свойств, характеризующих в обобщенном виде различные группы правонарушений» [9, с. 17]. Таким образом, дифференциация ответственности представляет собой группу, классификацию правонарушений по типичным (обобщенным) свойствам, а точнее классификацию тех правоотношений, нуждающихся в административно-правовой охране, которые впоследствии будут выражены законодателем в диспозиции и санкции административно-деликтной нормы.

Вряд ли можно согласиться с Е.В. Роговой, которая считает, что дифференциация уголовной ответственности представляет собой комплексное явление, понимаемое «как разделение мер уголовно-правового характера, применяемых за совершение деяния, содержащего все признаки состава преступления, на основании характера и степени общественной опасности преступления и личности виновного в целях достижения баланса между строгостью ответственности за тяжкие преступления и мягкостью за преступления, не представляющие большой общественной опасности» [10, с. 30]. Скорее следует понимать ее как специфический метод, «цель которого состоит в достижении максимального учета при закреплении уголовно-правовых норм, дифференцирующих уголовную ответственность, степени и характера общественной опасности преступления, определенных личных характеристик виновного и условий, способствующих совершению преступления» [10, с. 30].

В связи с этим дифференциацию ответственности следует определять как принцип правотворческой и правоприменительной деятельности, выражающийся в правовом методе, посредством которого происходит построение норм Общей и Особенной частей административно-деликтного закона (закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях), а также квалификация административного правонарушения и назначение вида и размера административного наказания.

Как метод законодательной деятельности дифференциация выступает в качестве комплекса критериев, с помощью которых конструируется система норм административно-деликтного права. В уголовно-правовой науке дифференциация уголовной ответственности воспринимается как процесс законодательных изменений в уголовном законе, предопределяемый мерой и характером ответственности, общественной опасностью деяния и личности лица, его совершившего [4, с. 63]. При этом выделяются как межотраслевые, так и отраслевые критерии дифференциации ответственности. Л.Л. Кругликов считает, что дифференциацию юридической ответственности можно рассматривать «как установление в законе различных ее видов (форм) в зависимости от наиболее типичных свойств, характеризующих в обобщенном виде различные группы правонарушений» [5, с. 306]. В конечном счете автор отражает доктринальный и лаконичный подход к определению данного явления, не отмечая критериев такой дифференциации.

В административно-правовой науке проблемам дифференциации уделяет внимание И.В. Максимов, который фактически рассматривает лишь аспект дифференциации мер (размера) административного наказания [8, с. 89]. В.И. Майоров вполне обоснованно заключает: «Дифференциацию можно определить как градацию, разделение ответственности, в результате которых законодателем устанавливаются различные правовые последствия в зависимости от степени общественной опасности правонарушения и личности виновного» [7, с. 82].

Представленные подходы предлагают сходные критерии дифференциации: степень общественной опасности правонарушения и личности виновного.

Проблема критериев дифференциации ответственности неоднократно поднималась Конституционным Судом РФ. В частности, в ч. 3 п. 6 постановления КС РФ от 13.02.2018 № 8-П1 указывается, что «конституционными требованиями справедливости и соразмерности предопределяется дифференциация гражданско-правовой ответственности в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении тех или иных мер государственного принуждения». Фактически КС РФ характеризует дифференциацию юридической ответственности через определенные критерии с увязкой ее с индивидуализацией ответственности. Здесь уместно подчеркнуть, что приведенная правовая позиция КС РФ подчеркивает неразрывное единство принципов дифференциации и индивидуализации юридической ответственности.

Очевидно, что эти принципы юридической ответственности неразрывно связаны между собой, о чем свидетельствует и практика назначения административного наказания, когда наказание преимущественно назначается в максимальном размере, предусмотренном административно-правовой санкцией. Так, С.В. Архипов отмечает, что «в первоначальной редакции КоАП РФ размер административного штрафа, налагаемого на юридических лиц (ст. 3.5 КоАП РФ), не мог превышать 1 000 МРОТ (то есть 100 000 рублей). В действующей редакции Кодекса для юридических лиц размер административного штрафа может быть определен в конкретной сумме либо в кратной величине (например, к сумме полученного дохода правонарушителя) и таким образом составить до 1 000 000 рублей, а в отдельных случаях (например ст. 6.19, 6.20, 7.13, 14.42 КоАП РФ) — до 5 000 000 рублей и даже до 60 000 000 рублей (ст. 7.14.1, 7.15 КоАП РФ). При этом минимальные размеры штрафов для юридических лиц за совершение административных правонарушений составляют 100 000 рублей, то есть соответствуют той величине, которая первоначально была определена законодателем в качестве максимума» [1, с. 921—924].

Признавая административную ответственность как комплексное материальное охранительное и процессуальное правоотношение, следует отметить, что дифференциации подлежат именно правоотношения. Исходя из данного подхода критерии такой дифференциации направлены на дифференциацию способов и приемов административно-правовой охраны нуждающихся в юридической защите общественных отношений по осуществлению исполнительной власти. Первоначально уместно говорить о межотраслевой дифференциации нуждающихся в охране общественных отношений, т. е. критериях отнесения тех или иных общественных отношений к охране уголовно-правовыми или административно-правовыми средствами. Традиционно межотраслевым критерием дифференциации ответственности выступает степень тяжести совершенного правонарушения. Являясь весьма субъективным, оценочным понятием, степень тяжести совершенного правонарушения для законодателя выполняет между тем роль критерия криминализации или декриминализации противоправного деяния, что в конечном счете лежит в плоскости его субъективной воли. Это подтверждается и перманентным процессом криминализации и декриминализации противоправных деяний, происходящим по воле законодателя. Следовательно, степень общественной опасности определяет исключительно законодатель исходя из комплекса объективных и субъективных факторов, влияющих на нее. Одновременно, по нашему мнению, именно общественная опасность деяния является единственным критерием, отличающим преступление от иных видов правонарушений, в том числе и административных. Иные правонарушения таким признаком не обладают, но являются общественно вредными. В свою очередь общественная опасность и общественная вредность правонарушения также определяются исключительно законодателем, устанавливающим их характер и степень в санкции правовой нормы. В конечном счете на межотраслевом уровне противоправное деяние признается преступлением или административным правонарушением посредством законодательного закрепления составов этих деяний в уголовном или административно-деликтном законе.

Вопрос о критериях отраслевой дифференциации административной ответственности  более сложен. Современная юридическая наука и правовые позиции КС РФ предлагают дифференцировать юридическую ответственность по критериям степени тяжести совершенного противоправного деяния, противоправным последствиям, форме и степени вины и личности правонарушителя. Выделение этих критериев является вполне обоснованным. Между тем, по нашему мнению, первичным критерием отраслевой дифференциации административной ответственности следует признать виды объектов административно-правовой охраны (ст. 1.2 КоАП РФ). Кроме того, уместно выделить и такие критерии, как способ построения состава административного правонарушения; условия, способствующие совершению административного правонарушения; иные обстоятельства, обусловливающие индивидуализацию при применении вида и размера административного наказания. При этом стоит отметить специфику применения этих критериев отраслевой дифференциации административной ответственности, которая, полагаем, заключается в их применении для формирования системы норм административно-деликтного закона, отражающих содержание комплексного административно-деликтного охранительного правоотношения. Именно эту задачу решает законодатель при формулировании норм об административной ответственности, причем в конечном счете он это делает для повышения эффективности административно-юрисдикционного правоприменения.

Все изложенное позволяет выделить обстоятельства, которые характеризуют дифференциацию административной ответственности как юридико-технический метод (прием), учитывая который законодатель должен осуществлять третью кодификацию административно-деликтного законодательства, формулируя тем самым в нормах этого законодательства принцип дифференциации административной ответственности, а именно:

1) дифференциацию ответственности следует определять как принцип правотворческой и правоприменительной деятельности, выражающийся в правовом методе, посредством которого происходит построение норм Общей и Особенной частей административно-деликтного закона (закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях), а также квалификация административного правонарушения и назначение вида и размера административного наказания в санкции административно-деликтной нормы;

2) дифференциация административной ответственности как метод (прием) имеет значение для осуществления законодательной деятельности уполномоченных органов государственной власти при осуществлении кодификации административно-деликтного законодательства, а впоследствии — при выражении ее итогов в нормах административно-деликтного законодательства, и приобретает значение для осуществления индивидуализации при назначении вида и размера административного наказания (применения административно-правовой санкции);

3) дифференциация административной ответственности осуществляется на основе  следующих критериев: объект административно-правовой охраны; характер и степень общественной опасности деяния; тяжесть совершенного противоправного деяния; размер и характер причиненного ущерба; форма и степень вины правонарушителя; способ построения состава административного правонарушения в нормах законодательства; личность правонарушителя; условия, способствующие совершению административного правонарушения; иные обстоятельства, обусловливающие индивидуализацию при применении вида и размера административного наказания.

Таким образом, назначение дифференциации административной ответственности сводится, во-первых, к формированию в рамках будущей кодификации административно-деликтного законодательства принципа административной ответственности, который в совокупности с иными принципами составляет не только основополагающие начала института административной ответственности, но и основу его реализации в процессе административно-юрисдикционной деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти. Во-вторых, дифференциация административной ответственности как технико-юридический метод (прием) законодательной деятельности предназначен для нормативного конструирования норм Общей части административно-деликтного закона (закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях), построения общих и специальных составов административных правонарушений его Особенной части, конструирования административно-правовых санкций (установления вида и размера административного наказания). В-третьих, дифференциация административной ответственности служит основой классификации правонарушений по типичным общим признакам для целей повышения эффективности правоприменительной деятельности по привлечению к административной ответственности, освобождению от административной ответственности, назначению вида и размера административного наказания, в том числе ниже низшего предела, или освобождению от отбывания наказания. Это означает, что дифференциация административной ответственности имеет как законотворческое, так и правоприменительное значение.

Список литературы

1. Архипов С.В. Индивидуализация административного наказания юридических лиц // Административное и муниципальное право. 2015. № 9. С. 921—924.

2. Жеребцов А.Н. Правовое регулирование миграционной политики Российской Федерации: моногр. Краснодар, 2007. С. 66.

3. Жеребцов А.Н. Теоретико-правовые аспекты реализации миграционной политики Российской Федерации // Российская юстиция. 2007. № 3. С. 2—6.

4. Кругликов Л.Л., Васильевский А.В. Дифференциация ответственности в уголовном праве. СПб.: Юридический центр Пресс, 2002. С. 63.

5. Кругликов Л.Л. Понятие, основания и виды дифференциации ответственности за преступления и иные правонарушения // Lex russica. 2014. № 3. С. 305—313.

6. Липинский Д.А., Мусаткина А.А. Вопросы альтернативных административно-правовых санкций в решениях Конституционного Суда РФ // Административное и муниципальное право. 2017. № 7. С. 1—16.

7. Майоров В.И. Проблемы административной ответственности в сфере дорожного движения // Вестник Омской юридической академии. 2017. № 4. С. 81—84.

8. Максимов И.В. Административные наказания. М.: Норма, 2009.  С. 89.

9. Мельникова Ю.Б. Дифференциация ответственности и индивидуализация наказания. Красноярск, 1989.  С. 17.

10. Рогова Е.В. Дифференциация уголовной ответственности // Российский следователь. 2014. № 21. С. 30—32.

11. Шергин А.П. Размышления об административно-деликтном праве // Актуальные проблемы российского права. 2017. № 5. С. 175—182.

12.  Попугаев Ю.И. О системе административно-деликтного права, статусе составляющих его норм и соответствующей учебной дисциплине // Административное право и процесс. 2017. № 11. С. 6—8.

13. Юнусов С.А. Обеспечение принципов справедливости и законности в административной деятельности правоохранительных органов // Административное право и процесс. 2017. № 4. С. 54—56.