Правовые «зигзаги» местного самоуправления в России

Т.С. МАСЛОВСКАЯ,

кандидат юридических наук, доцент, завкафедрой ГПДиТП Сургутского госуниверситета

В России во все времена были, есть и, очевидно, будут нерешаемые проблемы, одна из которых — дороги. Проходят века, меняются поколения и конституции, а проблема эта живет. Сколько лет по улицам, а точнее ямам, кочкам и колдобинам города Перми, ездили люди, и уже к ним привыкли... Но в 2003 году вдруг взяли да и заасфальтировали дороги в этом славном русском городе. Однако как по мановению волшебной палочки все колдобины перекочевали на дороги Пермской области...

Думается, что проблема местного самоуправления попала в число нерешаемых российских проблем. Как тут не вспомнить пресловутый «тришкин кафтан»: в одном месте зашьешь, в другом тут же рвется. А как хорошо все начиналось...

Конституция Российской Федерации и Европейская хартия местного самоуправления даровали населению право самостоятельно решать вопросы местного значения. В понимании людей, которые реализуют указанные нормы права, это означает, что можно решать конкретные вопросы жизнеобеспечения населения во временном, материальном, финансовом и других аспектах. Если учесть, что любой вопрос имеет свою цену, то приоритетным становится финансовый аспект.

Но все это возможно теоретически, а что на практике? По итогам исполнения бюджета Ханты-Мансийского автономного округа (ХМАО) за 2004 год муниципальные образования ХМАО могли исполнить свой бюджет собственными силами (средствами) всего на 40—50% (без учета капитальных вложений)! Недостающие средства добавлял округ, следовательно, половина средств окружного бюджета «уплывала» безвозвратно. И это в год (последний), когда округ еще получал налоги от углеводородного сырья и когда муниципальных образований насчитывалось только два десятка. А с 1 января 2005 г. округ получает 0% налогов от углеводородного сырья; урезаны и другие налоговые ставки, между тем муниципальных образований стало больше сотни! Вот так обстоят дела в некогда одном из самых богатых регионов России...

А что же происходит в других субъектах Российской Федерации? Проблема наполняемости местных бюджетов стоит как никогда остро, особенно во вновь созданных муниципальных образованиях. Что касается межбюджетных отношений поселений (городских и сельских) и муниципальных районов, то об этом и говорить даже страшно. Да ведь пустыми разговорами сыт не будешь, холодной зимой тепла не добавится, а нефть и газ все равно кому-то добывать нужно.

Есть хорошее правило: пустился в путь — иди до конца. Приняли Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон). Сколько было прений, изменений, критических статей,  но все равно «продавили» его в том виде, в каком хотели. Теперь нужно его исполнять. В определенной части субъекты Федерации «со скрипом», но начали реализацию этого Закона. Образно говоря, паровозу удалось сдвинуть с места тяжелый длинный состав. Существенно изменилась законодательная база субъектов Федерации (а это не один десяток законов), произошла «нарезка» территорий муниципальных образований (до-статочно болезненно шел этот процесс), началось обучение местному самоуправлению и т.д.

И вдруг «паровоз начинает тормозить». Законодатель говорит нам: не торопитесь, мы окончательно введем этот Закон в 2009 году (на последнем заседании Государственной думы РФ в первом чтении принят соответствующий закон). Но «состав»-то уже в пути... Что теперь делать вновь созданным муниципальным образованиям в отсутствии ряда федеральных законов? Как жить всем дотационным муниципальным образованиям и субъектам Федерации, которые теперь ответственны за эту «хорошую» жизнь?

Кардинальным вопросом является сопряженность реформ. Реализация муниципальной реформы показала, что она должна осуществляться наряду с экономической реформой. Но если обратиться к упомянутому Закону, то можно увидеть очень интересную ключевую проблему. В преамбуле Закона идет речь об установлении общих правовых, территориальных, организационных и экономических принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации. Но в содержании Закона остались только территориальные принципы, а экономические принципы трансформировались в экономические начала.

Понятно, что это не одно и то же. Спрашивается, правила (принципы) игры есть или нет?

Реализация Закона дает однозначный ответ — нет. Этот вывод подкрепляется анализом перспективного трехлетнего федерального бюджета до 2008 года. А без четких экономических перспектив реализовать конституционное право граждан на местное самоуправление невозможно.

И наконец, «проблемища», порожденная совсем недавно. Изменения, внесенные на последнем заседании Государственной думы РФ (весенняя сессия 2005 года) в Закон, дают право субъектам Федерации решать, когда и как в муниципальных образованиях будет вводиться местное самоуправление.

А как же правовое поле, повсеместность введения местного самоуправления, приоритет вопросов, решаемых на федеральном уровне? Конституция РФ есть, федеральные законы есть, они обязательны для всех... Но решать все будут субъекты Федерации? А чем руководствоваться? Федеральными законами, обстоятельствами, возможностями или еще чем-нибудь?

В ХМАО, например, и в предыдущие годы при хорошо собираемых налогах, но в силу специфики налогового законодательства всего три муниципальных образования были донорами (все три — муниципальные районы), а остальные — дотационные (города). А в этом году и во все последующие, если не изменится НК РФ, все без исключения муниципальные образования есть и будут дотационными. Так мы не будем готовы вводить местное самоуправление ни с 1 января 2006 г., ни через 3 года.

Вот какую «дорогу» местному самоуправлению мы построили и какие правила игры утвердили. Только на ходу даже эти дурные правила игры менять нельзя, иначе или до цели не доберемся, или «пассажиров» разобьем.